编者按

本文由上海交通大学中国城市治理研究院助理研究员卢文正、中国城市科学研究会仇保兴教授、上海交通大学国际与公共事务学院长聘教授、中国城市治理研究院研究员陈杰撰写。2025年住建部表示“2000年前建成的城市老旧小区都纳入改造范围，鼓励地方探索居民自主更新改造老旧住宅”。当前城镇老旧小区改造在政府财政出资下难以持续。在房地产转型背景下，自主更新成为促民生、稳社会、拉内需与发展经济的战略交织点。其面临多元主体共识和利益协调的集体行动挑战，如何在少量公共投入下通过政策激励自主更新是关键。本文通过南京、广州、北京和杭州的案例比较得出实践总结。

一、引言

2025年住建部表示“2000年前建成的城市老旧小区都纳入改造范围，鼓励地方探索居民自主更新改造老旧住宅”。2025年中央和国务院办公厅发布《关于持续推进城市更新行动的意见》指出“鼓励产权所有人自主更新”。 今年八月，《中共中央、国务院关于推动城市高质量发展的意见》明确提出“支持自主更新、原拆原建”。自主更新成为促民生、稳社会、拉内需与发展经济的战略交织点和新模式，其本质是以居民为主体通过不同类型的自组织实现对城镇危旧房的改建提升，核心特征是居民自组织和自出资。实践中的主要挑战是多元主体的集体共识和利益协调，如何在少量公共投入下通过政策激励助推自主更新实践是核心。

二、国内外自主更新的实践概述

英国在2011年通过《地方主义法案》，赋权基层社区自行通过规划编制配置土地开发权，社区有一定不经传统规划程序自建住房或新增设施的建设权和邻里规划编制权 ，同时发放政策补助金激励自主更新。在中国，2020年国务院印发《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》，要求建立“改造资金政府与居民、社会力量合理共担机制”。2023年自然资源部印发《支持城市更新的规划与土地政策指引》，支持容积率的核定或调整。对合理改进居住条件，优化公共空间设计，加强保障民生和激励公益贡献为导向的容积率核定。2024年自然资源部印发《关于进一步加强规划土地政策支持老旧小区改造更新工作的通知》，围绕老旧小区改造中存在的难点完善规划土地政策，提高改造支持力度。地方上，北京出台适度增容和产权激励政策，居民获经济适用房产权而有更强的出资意愿。杭州浙工新村给予改造资金、临时住房补贴和适度扩容面积激励自主更新。在政策推动下各地开始自发探索自主更新。

三、各地自主更新实践模式总结

（一）南京广州的原拆原建模式

南京虎踞北路四号五幢在2013年由产权人自发筹集资金翻建危旧房。26户产权人中还有5户属于产权单位，从明确翻建的责任主体到厘清产权关系经历了6年时间。2019年《南京市城市危险房屋消险治理专项工作方案》出台，根据政策，小区的翻建资金可以由政府补贴40%，业主自付60%共同出资进行建设，各产权人每平方米只需出资不到4000元。改造根据原址、原高度、原面积原则进行。

广州集群街2号的背景是广东省市多部门按照《广州市城镇危旧房改造实施办法（试行）》出台《危旧房屋拆除重建试点方案》，创造性提出“原拆原建、增加公服”的改造思路，按照“谁受益、谁出资”原则引导居民承担改造成本。项目拆建投资估算约800万元，由业主按照4600元/㎡标准共同承担改造成本。项目成功解决了困扰居民多年的供水、电梯加装等问题；使房屋增值1.6倍，既让居民共享收益，又走出政府主导和开发商拆建之外的第三条路径。

（二）北京原拆原建的“增容不增户”模式

2020年北京市印发《关于开展危旧楼房改建试点工作的意见》（京建发〔2020〕178号）提出“增容不增户”试点模式。经房管部门认定建筑结构差、年久失修、基础设施损坏、存在重大安全隐患的危旧房通过翻建、改建或适当扩建方式进行改造。改建项目不应减少原居民居住面积，可适当增加厨卫功能面积。改建完成后房屋性质统一登记为“经济适用房产权”。承租公房的居民有获取改造后房屋产权意愿的应负担部分成本。针对承租公房、已购公房和商品房等不同类型明确相关出资标准。改建后新增面积部分按照不低于综合改建成本负担，也可按同地段、同品质普通商品住房价格70%负担。

北京马家堡路68号院作为单位公房按照户数不变原则原地拆除重建、原地回迁，从4层扩建为6层住宅，套内增加厨房和卫生间，增加电梯和无障碍通道等设施改善居住条件。同时扩建出地下一层用于物业配套用房，适量增加商服满足居民日常生活需求。居民从公房产权变为二类经济适用房私房产权。后期居民可根据个人意愿补缴3%土地出让金后变成个人商品房，通过产权转移激励非产权所有者出资，居民获得经济适用房产权显著提高了出资意愿和比例，居民平均每户出资约26万元。

北京开阳里三区作为单位公房按照户数不变原则适当增加室内使用面积，新增独立厨卫、地下一层设备配套和商业用房。房屋性质从公房承租权转变为“经济适用房产权”。在空间和产权政策激励下居民自筹资金一千五百余万元，每户出资四十余万元。

北京桦皮厂胡同作为单位公房在“增容不增户”原则下由政府和居民共筹资金。在政策支持下参照经济适用房办理建设手续，原国有土地使用权收回以重新划拨方式供给项目实施主体，并办理国有建设用地使用权首次登记，给予新建住房70年产权，在政策和产权激励作用下居民迅速达成集体共识。

劲松一区是混合产权住宅，政策发布后街道与产权单位、民营主体合作以市场化方式改造。最终形成政府、产权单位、居民、社会资本“四方共担”出资模式。根据“区域总量平衡、户数不增加”原则平均每户新增7㎡用于厨卫及公共区域提升。综合建筑成本近4000万元，原住房面积更新部分由产权单位承担，减去市区财政补贴，居民只出资新增面积部分。在资金平衡方案中，代建主体出资600万元获得一定年限的地下空间运营权。

（三）杭州浙工新村成片改造模式

浙工新村是全国第一个整小区成片改造的自主更新探索。实践中整体成片改造的难度更大但空间效益更高。从规划角度提升了整体空间品质，在增容不增户原则下在合理范围内增加室内使用面积、地下停车位、公共活动中心等公共服务设施。社区原有多层住宅十三幢548户居民，住宅建筑面积约3.97万㎡，由浙江工业大学建于20世纪80年代。新规划方案在户数不变前提下新建7幢11层住宅（如图1所示），总建筑面积为8.1万㎡，其中地下空间2.4万㎡。社区通过适度增加室内面积激励居民出资4.7亿元（含地下车位），户均出资100万元。

图1：浙工新村改造前后

（资料来源：浙工新村社区）

2015年下城区在居民、政府和产权单位主导的问题上，选举成立“浙工新村整体改造业主代表工作组”主导推进。社区自组织基础较好，社区居民可以基于社会信任聚合居民产生集体行动。社区有一半以上居民是大学教职工，社会网络紧密且信任水平高，邻里之间相互信任愿意一起承担出资风险，居民内部协调逐渐达成集体共识。2019年，社区居民和区政府达成初步共识，成立自主更新委员会选举十三名居民代表参与协商决策并动员各楼栋参与。邻里之间有相互共担风险的承诺，2022年基于亲朋师友社会网络的自组织协调，同意率从89%上升到最后的99.7%。

浙工新村自主更新成功推进的核心驱动力，是居民改善生活空间投入的成本可覆盖。小区位于核心地段，因房屋老旧和配套设施不全等原因房价从2021年均价4万/ ㎡下降至2.7万/ ㎡，与周边新建商品住房价格形成显著价格差。改造后业主旧房换新房，68㎡户型原房价值约233万元，扩面至91 ㎡，业主承担扩面费合计75万元，新房价值为414万元；按周边中高端精装修二手房价，价值为546万元。投入成本可覆盖显著激励了年轻群体签订实施方案，并动员家庭成员支持自主更新方案。加之政府给予适当空间资源和资金补贴激励，成功实施了成片改造。

四、自主更新的共性与特性挑战及对策

（一）单栋原拆原建的挑战及对策

各地的自主更新实践模式既有共性特征也有差异化的挑战和制度创新。单栋原拆原建模式能够较好的保留原有空间肌理和社会网络。通过适度增容增加公共空间和电梯等，为居民生活出行提供更多便利。不同于以往大幅提高容积率的拆除重建，原拆原建对于容积率变动有严格控制，通过住宅楼栋结构、户型、公共空间和配套设施的优化重组提升居住品质。南京虎踞北路适度增加公共服务空间的探索性路径在当时市区两级规划部门都没有规划审批许可程序。在“增容不增户”基本原则下适当增加室内面积是重要的激励机制。但涉及用地建筑高度和容积率变更需要与规划部门协调且满足规划要求。在小区和周边规划条件允许适度扩容的情况下，如小区实际容积率低于现有规划容积率，可在原有土地范围内对老旧建筑进行拆除，并在符合现行规划条件下重新规划建设新的居住设施，新的建筑布局应根据居民整体期望进行调整优化。更新后居民户数不变，土地使用年限不变。

多元产权主体的协调矛盾集中于出资比例和产权激励。北京178号文件通过产权转移激励非产权所有者的更新意愿与资金投入，如马家堡路的公房改造中居民通过获得经济适用房产权而有了更强的参与动力和出资意愿。其次是资金平衡的挑战，劲松一区由产权单位和社会资本参与出资，社会资本获得一定年限的地下空间运营使用权，但由此产生地下空间使用权归属争议。需要对适用于原拆原建的项目进行综合评估，包括住房产权、区位、居民意愿、政府和产权单位资金情况等。重新界定政府、市场和社会的权责边界，减少公共资源注入，明确新增空间的权益归属激励居民和社会资本出资。

（二）成片改造模式的挑战及对策

成片改造模式的核心挑战在于，随着范围扩大，多元主体在利益协调和实施方案上更难达成集体共识。社区中不同楼栋、楼层及产权主体的成本收益存在差异，复杂产权结构进一步增加了共识达成的难度。在新增面积定价方面，成片改造资金投入量大，如浙工新村总投资初步估计为5亿元，包括建安成本3.2558亿元，以及装修补偿、过渡费、管道迁移、拆建、规划设计、第三方评估和税费等。为平衡资金，原使用面积按1350元/㎡重置，新增面积由第三方评估机构参考略低于周边商品房价格80%定价，地下车位使用权归代建单位，按每个21万元出售，户均出资约100万元，居民出资负担重，多次陷入集体行动困境。

2024年浙江出台《关于稳步推进城镇老旧小区自主更新试点工作的指导意见》，同年杭州市出台《关于稳妥推进城镇老旧小区自主更新试点工作的试行办法》支持为保障居民基本生活需求、补齐短板而增设基础和公共服务设施的新增建筑可不受规划容积率指标制约。2025年《浙江省城镇社区更新条例》规定，针对危旧房改造，自然资源部门可重新核定规划条件，适当增加建筑面积和套数，新增部分可用于保障性住房或公共服务设施。在浙工新村试点中，区政府提供空间与政策支持，容积率由1.5提高到2.1，新增地下空间2.4万㎡和2000㎡公共配套，户均面积从70㎡增至90㎡，满足了多数居民的改善需求。

五、研究总结与政策启示

自主更新的探索需在相关法规中明确居民主体地位，强化以居民为核心的利益共同体，鼓励居民和社会资本出资。实践中居民组织无法发挥更大作用的原因，首先与缺失实体性和主体性有关，居民没有对设计和代建单位的选择和监督权；其次，政府和社会的权责边界和定位不清。

在产权界定上，浙工新村对居民原有面积按照“房屋性质、用地年限、产权人不变”原则实施不动产登记，明确更新后居民的土地和房屋权益。实践中大规模的成片改造需要平衡局部和整体的利益关系，以不影响周边社区为前提探索土地和规划政策的弹性调整。

政府提供空间资源、规划政策和产权制度支持，市场提供融资、技术和运营资源，居民提供资金、组织和社会资源，在因地制宜的合作治理模式下整合多方资源达成整体利益最大化。在通过新增空间改善生活和使用功能上完善与规划管控的协调机制。规划部门可出台相关细则引导新增空间权益激励，与现行土地和规划政策相匹配，在区域容积率和公共服务承载力平衡原则下适度松绑土地政策，坚持“增容不增户”原则合理让渡部分利益。

全文刊登于中国城市出版社主办的综合性学术期刊《中国房地产金融》杂志2025年第4期（8月刊）。