作者简介：

1.周小平，北京师范大学政府管理学院教授，博士生导师，主要研究方向为土地政策与国土空间治理；

2.刘博研，清华大学公共管理学院博士研究生，主要研究方向为政策过程理论；

3.谷晓坤（通讯作者），上海交通大学国际与公共事务学院研究员，中国城市治理研究院国土治理与城乡融合中心主任，主要研究方向为土地整治、乡村转型与乡村绅士化、城市更新与科创街区。

全文刊发在《中国土地科学》2025年第5期（点击可查看当期目次和摘要）

一、选题背景和研究价值

超大城市是资源、人才、政策的集聚地，展现了一个国家的经济发展水平和战略核心导向。中共十八大以来，在经济增长放缓、资源约束趋紧、结构优化升级的背景下，我国超大城市普遍面临着建设用地指标紧缺与耕地保护、生态环境保护的多重困境：一方面，建设用地指标约束形成了对城市发展的关键制约，另一方面，无序的城市扩张又导致了低效建设用地的产生和耕地、绿地被大量破坏。相比增量时代注重资源的开发和利用，存量时代更加注重现有资源的优化和升级。在存量提质的需求下，上海市最早提出了“减量化”政策。低效建设用地减量化是指通过政策措施与技术手段,把利用效益不佳或存在生态风险的工业用地、长期闲置或自愿退出的宅基地等恢复成生态或农业使用状态,结果是建设用地总量减少，建设用地指标增加。英国东伦敦、美国内城、印度孟买的类似实践最终以失败告终，因为该政策往往耗资巨大、流程繁琐、利益纠葛、谈判困难，存在严峻的政策制定与执行之间的理论鸿沟。然而上海却将这项“看似不可能”政策执行了长达十年，那么，上海是如何推动如此复杂的政策有效落地的？

目前关于减量化政策的研究大部分关注减量化政策的优化措施，或从不同的理论视角分析政策发挥作用的机制和效应。然而已有研究鲜少分析减量化政策执行的历时性过程，往往仅关注某一个时期的成功经验，缺乏对整个执行过程中解决障碍的因果机制进行探讨。实际上，变动才是政策过程的常态，面对可能涌现的问题达成共识应是一个不断调适的过程，对这一过程的深描是解释政策执行因果机制的有效思路。

二、研究思路

本文通过对上海减量化政策执行长达十年的过程追踪研究，基于2014—2023年上海市低效建设用地减量化相关的访谈、报告、报道等多源数据集，探索性地提炼出“三种共识”的分析框架及其调适机制，分析“决策—执行”共识达成过程的内在逻辑，从决策者和执行者双方立场出发，以平等合作的视角，重新解释了“自上而下”的减量化政策何以长期执行的内在逻辑，对其他大城市土地整治工作推进具有启发和借鉴。

三、主要研究结果

已有研究对决策共识、执行共识和上下级共识进行了研究（表1），本文将其概括为价值、利益、能力三个维度，并在已有研究的基础上提出“决策-执行”共识。“决策—执行”共识建立在决策者和执行者之间，决策者应致力于通过其资源条件解决执行者的困境，执行者应努力实现决策者的政策设想并通过一线实践提升政策效果和反馈政策改进方向。这种共识关系，改变了以往决策者和执行者“各执一词”的原始偏好设置，在理念、利益和能力方面形成共识图景，最后形成契合同步的行动。

表1 已有研究的理论维度

以往研究往往建立在共识产生后不会失效的假设下开展理论推演，实际上，达成共识是一个过程，变动才是政策过程的常态，因此政策执行过程中的共识达成是一个不断调适的过程。决策者与执行者就执行过程互动调适，改变问题呈现、调整利益赋予和匹配能力要求就成为了重新达成政策共识的有效方式，使得“决策—执行”共识呈现出 “建立—打破—重塑……”的特点。通过动态的调适路径，一项复杂的政策根据实际情况得到优化和更新，成为一项能够持续执行的政策。每个类型因为其重新达成共识的难易程度不同从而可能经历不同的调适过程（图1）。

图 1 “决策-执行”共识调适框架

2014—2023年，上海市的低效建设用地减量化政策在问题理念、利益、能力三种类型共识上经历了多轮调适，最终有效解决了不同阶段的执行困境，实现了政策的长期执行，效果显著。表2展示了三种共识调适过程追踪的证据类型，主要为环箍检验和冒烟手枪型检验型证据。可以看出，均存在“达成—失效—达成”的调适过程。

表2 三种共识的“达成—失效—再达成”进路及证据类型

1、问题理念型共识的调适过程

（1）问题理念型共识的首次达成：建设用地“天花板”共识与短期指标需求

2014年，上海市提出建设用地已达“天花板”，市政府推动“198区域”减量化。然而，区镇对政策认知不足，甚至误解“减量”含义。市政府通过动员会议、政策规定和领导批示，强调“以减定增”理念，促使区镇从“对上要指标”转向“对下减指标”。2018年，全市形成建设用地总量约束共识，新增用地大幅减少，存量盘活初见成效。

（2）问题理念“偏差”：减量化执行理念产生分歧

政策推行后，执行困境显现：一是区域分化，部分区镇成为纯“减量区”或“增量区”，导致经济差距拉大；二是基层执行动力下降，部分区镇主张“以用定减”，减量化推进放缓；三是政策带来乡村就业机会减少、城乡差距扩大等负面影响，削弱了初期共识的感召力。

（3）问题理念共识再次达成：“久久为功”共识与长期城市建设需要

市政府调整政策表述，将减量化与“卓越全球城市”建设挂钩，强调其长期战略意义。通过宣传“2035未来城市”愿景，提升政策认同感，并明确减量化需持续推进，而非运动式治理。基层逐渐接受政策对城市可持续发展的必要性，共识得以重建。

2、利基型共识的调适过程

（1）利基型共识的首次达成：指标的兑换与补偿产生充分激励

初期政策通过指标交易、资金补贴（20万/亩）和“拆三还一”奖励机制激励区镇执行。区镇积极性较高，认为减量化可盘活低效用地并获取发展资源。

（2）利基“错配”：激励难以契合乡镇发展刚需

执行中暴露问题：一是补偿成本上升，区镇财政负担加重；二是承诺的指标奖励未兑现，挫伤积极性。尽管2019年补贴提高至45万/亩，但仍无法弥补成本，且未解决指标需求。绩效考核等政治动员手段效果有限，部分区镇消极应对。

（3）利基型共识的再次达成：新增指标配置契合发展需求

2020年后，政策调整为“减量与盘活联动”，允许指标全域配置，并提前下达50%新增指标。乡镇可保留20%指标自用，无需缴费。这一调整使激励与区镇发展需求匹配，重新达成共识。

3、能力型共识的调适过程

（1）能力型共识的首次达成：低成本减量化与“分配—反馈”双结合

初期减量对象多为低效集体企业，谈判成本低。市区提供补偿，乡镇牵头执行，村委协助，形成高效协作机制。任务分配结合基层反馈，上下级信息互通，能力共识稳固。

（2）能力“失衡”：标准欠缺与层级限制带来谈判困境

后期剩余企业谈判难度加大，且缺乏科学认定标准。国有企业减量涉及跨层级协调（如央企需中央国资委介入），远超区镇能力范围，导致执行停滞。

（3）能力型共识的再次达成：执行主体的分类调整与适配

2019年后，上海市出台低效用地标准指南，明确认定依据。针对国企减量，建立市—区—企三级专班：市级主导市属国企谈判，区级负责集体企业减量，并下放自主权。各区出台配套政策，形成“双线并行”模式（市级管国企、区级管集体企业），实现执行主体与客体的权责匹配，重建能力共识。

四、结论与政策建议

政策共识是中国特色的解决复杂多元的社会治理问题的关键，也是有效执行的必要条件。本文回答了上海市低效建设用地减量化何以成功这一关键问题，提出了三种共识类型、构建了“决策—执行”共识调适框架，其中：能力型共识是底线保障机制，决定了“政策能不能执行”；问题理念型共识是价值引领机制，利基型共识是利益驱动机制，两者共同决定了“政策执行得好不好”。本文采用过程追踪法分析了上海市的决策者与执行者之间就上述三种共识开展互动的过程，解决了问题理念冲突、激励需求错配、能力任务不符的困境，不仅促进了“减量化”这一上海市首创的政策在资金使用、指标分配、机构建设、理念培育、验收标准方面不断完善，还为上海市未来的城市建设和产业升级提供了充足的空间，也为观察中国地方政府的决策和执行模式提供了一个典型样本。

基于以上认识，本文政策建议如下：

（1）能力型共识是地方低效建设用地减量化行动的前提。有效的执行需要决策者和执行者就任务难度、地方财力、执行者网络结构、低效用地可整治空间余量等达成共识。决策层需要对执行层的土地指标余量进行充分摸底，了解任务的难度和权属关系，才能更好地设立与权属相匹配的专班和机构、向不同地区分配与其能力契合的任务；执行层则需要基于执行的现实障碍不断向决策层反馈，寻求对政策设计、任务分配、组织结构的调整。

（2）低效建设用地减量化需要给予地方发展亟需的利益。相比金钱奖励、荣誉评比等，土地指标激励对于地方政府而言更具吸引力。土地指标作为地方发展权的体现，对于地区的长远经济绩效具有重要意义，也是激励地方开展低效建设用地减量化的核心动力。

（3）问题意识和价值理念是指导低效建设用地减量化的方针。上海通过动员会、定点调研、城市口号等方式，宣传减量化的长远收益和战略意义，不仅有助于激发基层执行者的公共服务动机和执行意愿，还有助于短期内利益受损的企业和工人对政策产生更加积极的态度以降低交易成本。尽管低效建设用地减量化主要涉及资金调配和谈判协商，但持续推动城市建设的问题理念能够在更长的时间周期内、更广的政策领域内塑造执行者、政策对象对待低效建设用地减量化政策的态度，有助于政策的顺利推行。

（4）对三种共识的调适推动了低效建设用地减量化的持续执行。伴随着问题情景、政策对象、执行资源、谈判效果的变化，决策者和执行者调适政策、重新达成共识的过程推动了政策的可持续执行，以动态的政策设计解决低效建设用地减量化过程中不断涌现的问题。