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建设五个新城,做实上海都市圈
发布时间:2021-04-06 作者:陈宪 点击次数:858
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作者陈宪系上海交通大学安泰经济与管理学院教授、中国城市治理研究院嘉华教授。原文刊于《上观新闻》。

 

“十四五”时期,上海着力加快形成“中心辐射、两翼齐飞、新城发力、南北转型”的空间新格局。

其中,“中心辐射”是指主城区,“两翼齐飞”是指浦东、虹桥,“南北转型”是指金山、宝山,“新城发力”则是指嘉定、青浦、松江、奉贤及南汇五个新城在产业发展、公共服务、综合交通和环境治理等方面集中规划建设、全面赋能。

由此,在中心城区外围将出现五个独立的综合性节点城市。它们不仅与中心城区功能互补,它们之间也将相互赋能。更重要的是,五个新城不局限于郊区的定位,而极有可能成为上海的副中心,进一步连接近沪城市。

实际上,新城是上海城市空间结构的重要组成部分,上海也是我国最早提出“新城”规划构想和建设实施的城市。从新城发展历史来看,总体上经历了从新市区、卫星城、郊区新城到综合性节点城市的定位演变。

新形势下,加快推进五个新城建设,正在成为做实上海都市圈空间结构的重中之重。可以预计,上海都市圈和五个新城的规划建设、中心城区再生的规划建设将同时推进,相关规划建设实施意见、重点领域专项工作和规划建设行动方案将陆续出台并付诸实践。

下面,我从城市化演化逻辑的视角出发,跟大家分享一些思考。

在相对发达的地区,都市圈成为城市化的主要形态;在次发达的地区,中心城市是城市化的主要形态。比如,在粤港澳大湾区和长三角中心区,都市圈是城市化的主体;在其他一些城市化区域,中心城市则更多发挥了主力军的作用。一个重要区别是:都市圈内部要素和产业的关系,以辐射、溢出和分工为主;中心城市和周边地区要素和产业的关系,以集聚、吸纳和转移为主

上海都市圈空间结构呈现“3+1”的圈层:第一个圈层是上海市660平方公里的中心城区;第二个圈层在主城区外围,即连接嘉定、青浦、松江、奉贤及南汇五个新城的空间范围;第三个圈层的内涵是沪苏、沪嘉和沪通同城化。这是“3+1”圈层中的“3”,“1”则是指上海市的市域范围。前者是经济社会功能区,后者是行政区划。未来,经济社会功能区的地位和作用将日益增强

 

城市群内部以“1小时通勤圈”为基本范围的空间形态

回顾城市化进程,从广袤乡村到出现城镇,进而演化为小城市、大城市、中心城市,再到都市圈和城市群;从一开始的城乡对立运动到今天城市化、城乡一体化渐入佳境。有人可能会问:中心城市、都市圈、城市群这些概念之间究竟有何区别?

20世纪中期以来,发达经济体的中心城市先后经历了产业结构、空间结构的双重转型。前者主要指形成以现代服务业为主导的产业结构,后者则是在轨道交通网络基础上形成中心城区、郊区新城和周边城市(即都市圈)的空间结构。

尽管在此过程中不乏矛盾,但转型过程是工业化、城市化相互推动的产物,是经济社会发展规律性的表现。因此,无论矛盾多么复杂、过程多么艰辛,新的结构终将出现。

当前,中心城市和都市圈已经成为城市化的两个基本形态。在相对发达的地区,都市圈成为城市化的主要形态;在次发达的地区,中心城市是城市化的主要形态。

比如,在粤港澳大湾区和长三角中心区,都市圈是城市化的主体;在其他一些城市化区域,中心城市则更多发挥了主力军的作用。这是城市化演化进程的一个折射效应。

它们之间的一个重要区别是:都市圈内部要素和产业的关系,以辐射、溢出和分工为主;中心城市和周边地区要素和产业的关系,以集聚、吸纳和转移为主。

都市圈和城市群是两个不同的概念,却常常被学者和媒体混用,这显然不利于理解城市化或区域一体化的空间结构。

2019年2月,国家发展和改革委员会发布关于培育发展现代化都市圈的指导意见,明确了城市群、都市圈的概念以及二者的关系——城市群是新型城镇化的主体形态,是支撑全国经济增长、促进区域协调发展、参与国际竞争合作的重要平台;都市圈是城市群内部以超大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以“1小时通勤圈”为基本范围的城镇化空间形态。

可见,城市群中有两个及以上都市圈,都市圈是城市群中城市化的现实样态。上海都市圈作为区域一体化的产物,其规划建设需要考虑打破行政壁垒、提高政策协同,让要素在更大范围自由流动为重点。因此,需要进一步强化全球资源配置功能、科技创新策源功能、高端产业引领功能和对外开放枢纽门户功能建设。

应该说,这一理论阐释与发展逻辑符合国际经验和我国实际,具有重要的现实价值。

 

科创策源、产业集聚、政策协同、社会治理的基本载体

讲上海都市圈,离不开长三角地区。上海都市圈地处长三角核心地带,是长三角区域中若干都市圈之一。

长三角区域一体化的空间范围为35.8万平方公里,比德国(35.7万平方公里)稍大,比日本(37.8万平方公里)略小。在如此面积且具有较高经济密度的空间范围里,区域一体化无疑会呈现多层次结构。这不仅是自然地理和行政地理的客观反映,也与经济发展、生态环境、社会治理、交通网络和全产业链等有着密切联系。

上海市、江苏省、浙江省和安徽省是长三角空间结构的第一个层次。以上海市,江苏省南京、无锡、常州、苏州、南通、扬州、镇江、盐城、泰州,浙江省杭州、宁波、温州、湖州、嘉兴、绍兴、金华、舟山、台州,安徽省合肥、芜湖、马鞍山、铜陵、安庆、滁州、池州、宣城27个城市为中心区,辐射带动长三角地区高质量发展。这个中心区是长三角空间结构中的第二个层次。

可能有人会发现,在2016年6月发布的《长江三角洲城市群发展规划》中,上述27个城市中,除温州市之外,有26个城市被定义为长三角城市群。而在2019年12月发布的《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》中,则用“中心区”取代了“城市群”。

这个表述的改变是正确的。在我国经济最为发达的长三角区域,将其中的26个或27个城市作为一个城市群,无论从城市群概念还是现实发展状况来看,都是不合适的。

加快区域内若干都市圈的一体化发展,揭示了长三角空间结构的第三个层次。具体来看,要推动上海与近沪区域及苏锡常都市圈联动发展,构建上海大都市圈;加强南京都市圈与合肥都市圈协同发展,打造东中部区域协调发展的典范;推动杭州都市圈与宁波都市圈的紧密对接和分工合作,实现杭绍甬一体化。

这里的上海大都市圈,特指上海城市群或沪苏(苏州、无锡、常州和南通)城市群;南京都市圈与合肥都市圈协调发展,指的宁合城市群;杭绍甬一体化说的是杭甬城市群。

简单来说,沪苏城市群、宁合城市群和杭甬城市群,即为长三角空间结构的第三个层次。这是我们以前看漏的一个层次,是一个承上启下的中间层次。

在此基础上,长三角空间结构的第四个层次就是上海、南京、杭州、合肥、苏锡常、宁波都市圈。各都市圈范围内以行政区划界定的城市,则是长三角空间结构的第五个层次。

由此可见,长三角区域一体化的空间结构是“全域—一个中心区—三个城市群—六个都市圈—若干个城市”。在这五个层次中,都市圈可谓处于核心地位,是科创策源、产业集聚、政策协同、社会治理的基本载体。

随着城市化水平的日益提高,长三角的城市群和都市圈将在演化中形成新的组合,城市群和都市圈的数量也有可能增加。其中,作为现代经济社会功能区的都市圈,通常是跨行政区划、跨都市圈甚至跨城市群的,边界是弹性的,“你中有我,我中有你”应当成为常态。

 

“五个新城+近沪城市”共同完善上海都市圈空间结构

在长三角空间结构中看上海都市圈,背后的演化逻辑是从上海都市圈到沪苏城市群,再到长三角世界级城市群,即“巨型城市区域”。事实上,它还有一个演化逻辑,即从上海中心城区到郊区新城,再到苏浙近沪城市。

1958年,国务院将江苏省的上海县、嘉定县、宝山县、川沙县、南汇县、奉贤县、松江县、金山县、青浦县、崇明县划入上海市。截至2019年底,上海市共有16个市辖区。其中,中心城区面积约为660平方公里,这是上海都市圈的核心圈层。

面对新时期的新挑战,上海明确将位于重要区域廊道上、发展基础较好的嘉定、青浦、松江、奉贤、南汇等五个新城,培育成在长三角城市群中具有辐射带动作用的综合性节点城市。由此,中心城区之外的新城建设,具有上海都市圈第二圈层的重要地位。

上海都市圈的第三个圈层,就是上海市行政区划之外的近沪区域。这块区域大致包括哪些城市?这与圆点位置的确定有关。

今年2月,国务院批复《虹桥国际开放枢纽建设总体方案》。有观点认为,这标志着虹桥国际开放枢纽成为继自贸试验区临港新片区、长三角生态绿色一体化发展示范区之后,上海落实长三角更高质量一体化发展战略的又一重要承载地。

以虹桥枢纽为圆点,上海都市圈至少包括上海市以及嘉兴市的平湖、嘉善,苏州的部分市辖区、昆山、常熟、太仓,还可增加嘉兴的部分市辖区、海盐以及南通的通州、海门、启东。这些近沪城市与五个新城、上海中心城区一道,共同完善上海都市圈空间结构。

 

由此,上海都市圈空间结构呈现“3+1”的圈层:第一个圈层是上海市660平方公里的中心城区;第二个圈层在主城区外围,即连接嘉定、青浦、松江、奉贤及南汇五个新城的空间范围;第三个圈层的内涵是沪苏、沪嘉和沪通同城化。

这是“3+1”圈层中的“3”,“1”则是指上海市的市域范围。前者是经济社会功能区,后者是行政区划。未来,经济社会功能区的地位和作用将日益增强。

当然,这不是说项目建设、制度建设不重要。从我国现有的经济发展水平和模式来看,项目建设仍将是未来较长一段时期的重要工作;制度建设是使市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用的必然选择,“放管服”改革和改善营商环境是标志性工作。

但是,光有这两个不够,还必须重视以现代服务业、城市软实力为主内容的功能建设。现代服务业或者说生产性服务业的发展,形成了城市的服务功能;专业化分工的深化,产生了巨大的生产性服务需求;创新驱动要求人力资本、技术和企业家精神起主导作用,进而对教育、文化、治理、传播和智库等城市软实力提出了很高要求。

对上海来说,进入新发展阶段,做强功能是推动高质量发展的必由之路。唯有如此,才能不断提升城市能级和核心竞争力,使上海成为国内大循环的中心节点、国内国际双循环的战略链接。从这个意义上来说,五个新城建设和上海都市圈发展具有重要作用。