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谷晓坤:超大城市国有企业参与的集体资产合作治理模式 ——上海案例解析
发布时间:2021-04-14 点击次数:1013
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本文作者谷晓坤系上海交通大学中国城市治理研究院副研究员、综合研究部副主任,原文刊于《土地科学动态》2021年第2期。

01问题:农村集体产权制度改革的“留白”

2017年底,上海市基本完成了农村集体产权改革,取得了显著成效。据上海市农业农村委数据,全市集体资产总量达到5620亿元、净资产1637亿元;共计1650个村和62个镇完成了改制,分别占到全市总数量的98%51%,成为全国农村集体产权制度改革的领头羊。改制后的农村集体资产形成了村党组织领导下的、村民委员会管理、村社区经济合作社经营以及村务监督管理委员会监督的治理结构(图一)。尤其是村社区经济合作社,作为经营主体,不仅由主管部门正式颁发证明书,还完成了社会统一信用代码证、金融机构开设账户、会计制度、收益分配制度等系统的制度建设,切实提高了村社区经济合作社作为独立经营主体进入市场的制度保障。

美中不足的是,上海上一轮农村集体产权制度改革也有留白,即集体资产核算并没有涉及宅基地。宅基地是农民最基本的生活保障和重要的家庭财产,也是农村经济社会活动的重要空间载体。村集体对闲置宅基地和闲置住宅的盘活利用,将对乡村振兴发展起到积极的促进作用。但是上海市的宅基地想要盘活利用、实现市场化经营,面临着两个突出的难题:一是宅基地现状总量规模大、单个宅基地面积小且空间布局分散。2016年底全市宅基地规模415平方公里,约为75.5万个宅基地图斑,其中显性闲置和隐性闲置情况都较为普遍。这种大量的、分散的宅基地使用权如果进入市场,必然面临着极高的交易成本,谁来承担这个交易成本?二是宅基地是农民家庭的重要财产,闲置宅基地盘活进行市场化经营,需要大量的资金投入以及良好的市场经营能力。然而,上海村集体组织长期以社区管理功能为主,并没有经济发展功能,50%左右乡村实行了村财镇管方式。无论是村集体还是新成立的村社区经济合作社,普遍面临集体资产治理能力不足的困难。因此,地方政府、村集体组织或村社区经济合作社以及农民自身对于闲置宅基地进入市场面临的风险也愈加敏感。

02案例:上海嘉定区华亭镇联一村(乡悦华亭项目)

上海乡悦华庭项目位于嘉定区华亭镇,总规划面积约10平方公里,涉及联一村等五个村和一个社区,约6500户农户,其中启动区约3平方公里,主要涉及联一村的496户农户。案例开始于2017年底,正好是上一轮全市农村产权制度改革基本完成之后。2018年嘉定区人民政府与上海地产(集团)有限公司签署战略合作框架协议,双方就嘉定区涉农街镇范围建立全面战略合作伙伴关系,分期、分批、有步骤地推进项目引进落地。框架协议下的首个合作项目——“乡悦华亭同时签约。项目将实现传统乡村生产与生活功能为主的城郊空间转型为农、养、旅、居一体化的多功能乡村空间,包括农民集中居住区、市民农庄、农业展示中心等不同空间类型。随后两年内,历经郊野单元规划编制与批复、规划实施方案编制与批复、项目公司成立、宅基地使用权补偿回收与作价入股出让、集中平移安置等一系列政策与实践探索,先行区于20206月对外开放。202011月,乡悦华亭项目代表嘉定区参加“2020世界城市日主题活动——2020上海国际城市与建筑博览会,作为超大城市乡村振兴的上海样板进行展示。获2020年蓝城模式破冰者奖,因其将村庄集中平移归并,实现土地的集约利用;通过优化户型、高标准接入生活配套,完成了村容村貌生活品质全面提升;创新采用集体建设用地使用权作价入股模式,助力集体经济内生造血

03解析:国有企业参与的集体资产合作治理模式

1.主体与治理角色

在乡悦华亭的案例中,集体建设用地使用权作价入股是其创新关键所在。如图三所示,由村集体合作社以土地使用权人作价入股,与项目公司D以运营主体身份资金入股,共同设立项目公司E,并将其作为开发主体,通过出让方式获得有限期的土地使用权。项目公司D则是由开发经验丰富的地产集团国企子公司B与运营经验丰富的国企公司C共同设立,以保证项目整体的开发运营水平。同时,项目公司D利用自身的资金和规划设计等专业优势,给村民提供与全市标准一致的腾退补偿后,统一建设新的农民安置小区解决农民集中居住;由村集体从村民手中收回原有宅基地使用权,并交由村集体合作社作为新的使用权人进入市场。村集体合作社以新使用权人身份,将一定期限的使用权出让给项目公司D,并以作价入股方式获得长久收益分享的权益。

国有企业参与的集体资产治理包括了38个主体,充分体现了多元主体参与的合作治理特色。第一类是村集体组织及其成员。其中,村集体,是集体土地的所有权主体,治理中主要负责产权收回与委托、集体成员之间收益分配;村集体合作社是集体土地的新使用权主体,治理中代表村集体进入市场参与经营;村民是宅基地原使用权主体,治理中获得合理的宅基地退出补偿、集中居住并享受村集体资产收益的分配;第二类是国有企业,又细分为投资主体、运营主体和开发主体(注,开发主体不是完整的国有企业),集体土地的有期限使用权人和实际运营人,治理中负责投资与市场化运营获得长期收益。第三类是政府,与前两类之间具有产权的委托代理关系不同,政府在治理中起到创新制度环境和政策供给的作用。

2.如何应对分散产权高交易成本?

国有企业参与的集体资产合作治理,通过建立8种不同主体之间分工精细化的委托代理关系,降低了交易成本。包括两个特色机制的设计:

第一,降低了分散产权的产易成本。村集体虽然是所有产权人,但是长期以来受资金、人力等资源限制导致治理能力不足。国有企业资金实力雄厚,项目前期提供专门的资金用于原宅基地上农民的补偿和集中安置,从而帮助村集体把宅基地使用权从分散利用状态重新整合形成统一产权,交由村合作经济社作为新的产权使用人进入市场,从而降低了分散产权的交易成本。这个机制与最新出台的大力推进农民相对集中居住的相关政策一致。依据上海市《关于切实改善本市农民生活居住条件和乡村风貌进一步推进农民相对集中居住的若干意见》,到2022年将推进约5万户农民实现相对集中居住,分为进城镇集中居住农村平移集中居住两种情况,鼓励采用货币补偿方式,引导农民自愿退出宅基地,退出后可以购买1套自住商品房等措施。

第二,降低了企业持续经营的风险。与城市相比,乡村长期以来在基础设施、公共设施等方面的投入和条件较差,乡村振兴项目需要前期较大的投入和长期运营才能取得收益。国有企业参与的集体资产合作治理,借鉴了国有土地市场化交易的成熟经验,通过精细化的产权委托代理关系的设计,由项目公司E通过出让的方式获得了集体土地一定期限的使用权,最大程度解决了集体产权进入市场后因稳定性不足而产生的持续经营风险。又通过项目公司D对项目公司E的实际控股,确保了市场经营经验丰富的投资主体对项目运营长期稳定性的保障。由此,清晰精细的委托代理关系确定了产权的稳定性,降低了企业长期经营面临的风险,这也是国有企业愿意参与集体资产治理的一个非常重要的原因。

3.如何促进风险敏感主体的集体行动?

以国有企业参与为纽带提高了三类主体之间的信任,从而促进了彼此之间形成集体行动。具体包括两个机制设计:

第一,地方政府与国有企业之间建立信任。地方政府与国有企业彼此之间不能达到信任存在现实的制度原因。集体产权深化改革的目标之一是尊重集体企业法人财产权和经营自主权,坚持权利、义务和责任相统一,促使企业成为自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展的独立市场主体。然而,由于镇集体资产公司或村集体合作社仍处于初步建立阶段,一方面,地方政府对于引进企业经营集体资产的风险评估尤其敏感,强调参与集体资产经营的市场企业的实力与能力水平。另一方面,对于国有企业来说,参与集体土地经营面临着更高的政策不确定性风险,尤其在产权获得、规划空间、用地指标保障等关键问题方面存在不确定性风险。国有企业参与的集体资产合作治理在正式的项目合作之前,由国有地产集团与嘉定区政府签订了一个战略合作协议,一方面使地方政府提高了对项目公司的信任程度,实力雄厚的国有企业可以确保集体资产运营最大可能的降低风险、进行大额投入并追求长期收益。另外一方面,参与集体资产治理的国有企业可以通过与地方政府直接的战略合作,规避或者抵抗政策变化的一些风险,比如规划调整、用地指标置换等;尤其作为一个创新性的实践探索,在项目实施过程中需要诸多方面的创新性制度供给,这种战略合作关系为地方政府提供定制性的制度供给提供了制度环境,从而增加了地方政府和国有企业之间的信任。

第二,村集体组织与国有企业之间建立信任。村集体组织与国有企业都是集体共有性质的组织。村集体组织拥有土地产权资源,国有企业在资金和市场专业化程度上具有显著优势。双方通过建立清晰的产权委托代理关系,理顺了宅基地资产化过程中所有权、使用权、开发权和经营权的主体和权责;又参照国有企业土地经营的成熟经验,建立了股权化收益分配机制,通过市场评估的土地价值作价入股,依据双方的股权比例分配收益,保障了村集体组织可长期参与到土地收益的分享过程。清晰的产权委托代理和股权化收益分配,促进了双方之间的信任并最终达成了合作治理。

4.国有企业参与的集体资产合作治理模式

国有企业参与的集体资产合作治理,是在村集体本身治理能力不足的前提下,以市场化的产权委托代理建立信任而形成的集体行动,可以进一步将其定义为:通过清晰且精细化的所有权、使用权、有限期使用权、运营权逐步分离,建立了权责一致的产权委托代理体系;在此基础上,通过国有企业与地方政府和村集体组织之间信任的建立和加强,促进了三类主体共同完成的一个集体行动,结果是实现了闲置宅基地资产的盘活和市场化增值。

国有企业参与的集体资产合作治理模式,是超大城市闲置宅基地盘活利用的实践创新。本文仅从产权的委托代理、信任与集体行动的视角做了初步的解析。模式的适应性、可推广性,以及治理的长期效果和面临的制度性障碍,都需要在未来持续的跟踪研究中一一尝试解答。