城市治理质量的概念思考

夏志强

四川大学公共管理学院副院长、教授

编者按

习近平总书记指出：“推进国家治理体系和治理能力现代化，必须抓好城市治理体系和治理能力现代化”。近年来全国各地在城市治理现代化方面做了很多探索。围绕“城市治理现代化”这一主题，由上海交通大学中国城市治理研究院、国际与公共事务学院主办，上海交通大学改革创新与治理现代化研究中心、社会治理创新研究中心协办的“城市治理现代化”专题研讨会于5月30日在线上召开。日前，研究院编辑整理与会专家的发言内容，形成观点，在公众号和网站陆续分享。本文为第五篇。

在我看来城市治理关注的问题和范围是十分广泛的，它大体上分成两大类：一类是“问题导向”的范畴，比如人口拥挤、资源短缺、交通拥堵、环境污染、城市贫困、社会风险增多、公共服务短缺、基础设施不足等“城市病”问题，它们是城市治理关注的重点范畴；另一个视角是“使命导向”的研究范畴，也就是如何让我们的城市生活更美好，如何面向未来解决好生产、生活、生态布局优化，如何调整城市的空间、规模、产业结构，如何更新和激发城市发展的动力，尤其是科技发展带来的动力，文化发展带来的动力。

最近我主要关心的问题有两个方面，第一个是城市治理的质量问题，第二个是空间正义导向的包容性城市治理问题。今天我想就这样一个机会汇报一下关于“城市治理质量”这个概念。从城市治理的绩效到城市治理质量的更新是非常重要的话题，为未来城市治理的评估和管理，提升城市治理质量的做了一个准备。在这里我想简单说五个问题。

01 为什么要建构“城市治理质量”概念

在城市化进程中，城市人口不断增加，城市经济不断增长，城市功能的日趋完善，城市公共服务有效供给等等，都使得我国城市治理呈现出了一种“高绩效”增长的状态。然而，随着城市不断发展和扩张，对城市治理“高绩效”的追求也带来了大量的问题，诸如人口拥挤、交通堵塞、就业困难、住房紧张、贫富分化、环境污染、生态破坏等等“城市病”，严重冲击着城市治理现代化。究其根源，我们需要反思“城市治理绩效”这个概念，校正城市治理当中效率至上的管理主义倾向，回归人本主义的城市治理本质，关注城市公民对民主法治（制度）、公平正义（价值）、富裕文明（生活）等美好生活的需求，以及这种需求的满足程度，让城市治理回归正途。这是我们考量城市治理绩效向城市治理质量转变的问题的出发点，是我的一个基本想法。

02 为什么要进行概念更新？

从“城市治理绩效”到“城市治理质量”——为什么要进行概念更新？首先我们要反思一下“城市治理绩效”这个概念及其局限性。“绩效”这个概念是从企业管理中借鉴过来的，在企业管理中“绩效”指的是企业管理当中的成绩、成果、成就，本质上还是一个结果导向的概念。“绩效”这个概念运用到公共管理领域以后，通常是指政府绩效，即政府部门在履行公共责任的过程中，所获得的公共产出的最大化。西方在用“政府绩效”或者“公共部门绩效”的过程中，有时基本上是讲“政府业绩”或者“政府作为”，这看得出来它是一个结果导向的。以前我们在研究城市治理绩效的评估当中，不管怎么强调它的过程，强调它的价值，结果导向始终是它最明显的特征。城市治理绩效也是如此，它是通过对城市政府的效率、效益、结果、公共责任和社会公众满意度等方面测量和评价，可以促使各部门提升组织绩效、增强公共责任意识、优化资源配置、改进过程控制。这带来一个问题，作为衡量城市治理效果的具体概念，城市治理绩效从根本上讲是一个“政府本位”的概念，通过城市政府行为来对城市治理效果进行评价，判断的是城市政府作为治理主体本身的效果。然而，城市的主人是城市公民，城市公民“对美好生活的愿望”才是我们城市治理的目标，城市治理的核心在于满足这个愿望。显然，“城市治理绩效”这个概念过于强调城市政府的行为和结果。现阶段的问题是我国城市治理绩效评价与城市公民的需求存在着严重断裂，需要寻找一个新概念来实现政府行动与公民需求的有效对接。

03 为什么要进行概念更新？

“城市治理绩效”这个概念，无论我们怎么拓宽它的外延，怎么拓宽它的评价维度，它都过于强调了城市政府的行为和结构。这种内涵的界定在逻辑上与“城市治理”这个概念本身的关联度有待进一步提高。所以我在想一个问题，要提出“城市治理质量”的概念，但是这个概念能不能成立，这个概念的本身是什么呢？我想一个核心的问题就是市民本位的问题，今天在这就不展开了。

04 建构“城市治理质量”概念

建构“城市治理质量”概念的关键问题。有两个关键的问题：什么是城市治理？什么是治理质量？如果没有对这两个概念的重新确认，“城市治理质量”这个概念的建立起来可能就有问题。城市治理是一个过程，也是一种职能。总体来看，不管是过程还是职能，现代城市治理强调参与性、互动性和协同性，在强调平等与合作的基础上注重公众的需求和公民参与，从而在双向的沟通和互动过程中实现公共服务的供给、公共问题的解决和公共秩序的维护。基于此，现代城市治理的内涵可以概括为以下四个方面：第一，城市治理是一个复杂的利益博弈和利益整合的过程；第二，城市治理旨在处理城市的公共事务和解决城市的公共问题；第三，城市治理的效果不仅仅是城市政府自己生产的，而是多元主体合作的产物；第四，城市治理的最终目标是满足城市公民的需要、需求，实现城市公民自由全面的发展。

何为“质量”？“质量”是管理当中的概念，意指“优秀的等级或程度”。我们对质量的概念认识也经历了一个过程。在二十世纪八十年代之前，人们对质量的认识和关注主要集中在产品上，而八十年代之后特别是九十年代，人们开始关注质量是否能够满足顾客的期望，这个问题成为我们对质量关注的一个核心问题。进入2000年以后，人们在产品和顾客满意的基础上，对质量的理解又有了新的认识，人们从反向思维来考虑所谓的质量是指产品出厂进入市场后给“社会”（即顾客及利益相关方）带来的损失程度。从这样的角度对质量产品做了一个总结，第一是产品的实用性，第二是给产品对象，也就是我们说的利益相关者摆脱缺点的程度。这样一些质量概念最后在国际标准化组织中得到了一个综合的体现，国际标准化组织把质量看成是“一组固有特性满足要求的程度”，其中，“固有特性”是指存在于产品和服务本身的，具有永久性且可区别于其他事或物的特征；其次，“要求”是指由不同相关方提出的期望和预设；“满足程度”强调的是产品和服务本身的内在规定性与不同相关方提出的要求、期望的一致性。对质量这个问题的考量，不管是从生产者的角度强调产品的实用性，还是从消费者的角度强调顾客的满意度，目前单方面都无法对质量这个概念进行精确的界定。

另外我们对质量进行审视的时候，有两个方面的目标需要达成，一是组织必须提供给客户他们想要的，二是要避免他们不想要的，也就是一个满足程度加避免不良或者消除不良的程度。当然这个概念也在不断地变化，传统的城市管理强调政府对城市公共事务的权威性管理，重点关注的是城市政府自身的目标（利益），而现代城市治理则强调城市政府应该通过发展与利益相关者之间的合作关系进而实现城市公共利益的最大化，这种对城市治理的各个利益相关者的关注与质量概念演变趋势所体现的对所有相关方利益的重视不谋而合。

05 什么是“城市治理的质量”？

我们最终要落到一个问题上，究竟什么是“城市治理的质量”？我初步对城市治理的质量做这样一个判断——“城市治理质量”是指城市治理过程和结果与城市治理相关规定要求和城市公民需求之间的适切程度。在此提出城市治理质量的概念，从城市治理行为与公民需求互动的角度将城市治理与城市公民的需求有机结合起来，不仅关注城市治理的行为与效果，还要强调这些行为与效果满足城市公民需求的程度。这不仅能促进城市政府行为与城市公民需求之间的有效对接，缓和政府行动与公民需求之间的张力，还可以为我们进行城市治理的深入分析提供一个新的视角。

那么，“城市治理质量”该如何理解呢？

第一，城市治理质量所反映的是一种城市治理整体性的品格。城市治理在处理公共事务和解决公共问题的同时还承载着多种公共使命和公共责任。基于此，我认为城市治理质量不仅具有交互、模糊、多元等内在固有属性，同时也具有参与、法治、责任、回应、服务及公平正义等外界赋予它的价值属性，城市治理质量所反映的是一种城市治理整体性的品格。

第二，城市治理质量反映的是城市治理过程和结果同城市治理相关规定要求以及城市公民需求之间的吻合程度。这里有两条：第一是城市治理过程和结果，满足城市治理内在规定和要求的程度。这个程度又分两个方面。一方面，城市治理质量所反映的“吻合程度”，首先是城市治理过程和结果满足城市治理内在相关规定要求的程度。城市治理的相关规定要求主要是指城市治理过程中必须遵照执行的特定要求，一般在有关城市治理的法律、法规、政策、制度，以及相关报告等文件中载明，甚至包括政府的报告、领导人的讲话当中明确讲明，不仅公开可查，且对治理主体具有明确的约束力。第二个方面，城市治理质量所反映的“吻合程度”，还要涵括城市治理过程和结果满足城市公民需求的程度。第二条，从负面的角度看，城市治理质量所反映的“吻合程度”还指城市治理追求卓越，努力规避其不良后果对城市治理相关规定要求和城市公民需求的损害程度。

第三，城市治理质量的核心内容是反映城市公民需求的满足程度。在考虑城市治理质量问题的时候，还要考虑公民的心理预期和心理满足程度，这个也应该纳入到城市治理的质量的评价中。