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编者按

9月16日，今年的第13号台风“贝碧嘉”（强台风级）的中心于7点30分前后在上海浦东临港登陆，成为1949年有记录以来登录上海的最强台风，给中秋假期带来严峻考验。面对严峻的防汛防台形势，为有效应对台风可能造成的不利影响，切实保障人民群众生命财产安全，全市各条战线严阵以待、积极部署、迅速行动，全力做好迎战台风“贝碧嘉”的各项准备工作，以辛勤付出维护了超大城市安全有序运行。市委书记陈吉宁全天在市防汛指挥部调度部署台风防御工作，指出“要始终绷紧安全这根弦，切实做到台风不过，思想不松、力度不减，全力守护超大城市安全、人民群众平安。”

近年来，随着全球气候变化加剧，极端天气已经不是遥不可及的威胁，而是全人类迫在眉睫的现实挑战。2022年底，上海交通大学中国城市治理研究院曾召开相关学术研讨会，围绕极端天气下的城市治理韧性展开探讨，本刊以此会议为基础，形成“增强极端天气下城市治理的韧性”圆桌会议。值此之际，本公众号特摘选本组圆桌会议相关文章，供读者思考，仅代表作者观点，不代表公众号立场。

践行“人民城市”重要理念，

扎实推进气候适应型城市建设

吴建南｜上海交通大学中国城市治理研究院常务副院长、

国际与公共事务学院院长，教育部长江学者特聘教授

本文原载于《探索与争鸣》2022年第12期

非经注明，文中图片均来自网络

吴建南

2022年，极端高温席卷全球，向全人类发出警告：气候变化已经成为当今世界的“灰犀牛”，随时可能引发极端天气事件，使民众的生命财产安全处于威胁之中。党的二十大报告不仅强调“人民至上、生命至上”“坚持以人民安全为宗旨”与“人民城市人民建、人民城市为人民”，同时也强调“统筹产业结构调整、污染治理、生态保护、应对气候变化”。人类共同应对气候变化已经刻不容缓，而建设气候适应型城市，正是着眼于人民当下气候安全需要的有力行动。我们应以“人民城市”重要理念为引领，扎实推进气候适应型城市建设，努力打造宜居城市、韧性城市。

气候变化：不可忽视的“灰犀牛”

党的二十大报告明确指出：“人与自然是生命共同体，无止境地向自然索取甚至破坏自然必然会遭到大自然的报复。”近年来，无论是极端高温还是极端降雨，极端天气事件的频发表明，气候变化正在加速影响全球。《中国气候变化蓝皮书（2022）》显示，近20年是20世纪初以来中国的最暖时期，高温、强降水等极端天气事件趋多、趋强。此外，联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）自1998年成立以来，已对全球气候变化进行了六次评估，其第二工作组2022年2月发布了题为《气候变化2022：影响、适应与脆弱性》的报告，明确指出气候变化已经对陆地、淡水、沿海、远海的生态系统造成了巨大且越发不可逆的影响，未来更加频繁和激烈的极端气候事件会将生态系统推向临界点。报告发出警告，全球减缓与适应气候变化的行动已刻不容缓，任何延迟都将关上机会之窗。

一段时间以来大家常常提到“灰犀牛”事件，这是在出现一系列警示信号和危险迹象后，如果不加处置就会出现的大概率事件。而且，这种事件一旦发生，波及范围将极广、破坏力极大。在这一界定之下，气候变化无疑是全球性的“灰犀牛”事件。从1992年《联合国气候变化框架公约》发布到2016年《巴黎协定》的签署，应对气候变化逐渐成为全球共识，通过减缓和适应两大策略，可降低气候变化对人类和生态系统的影响。事实上，气候变化不仅引致暴雨和极端高温，还会影响海平面上升和粮食安全，更会对人类健康乃至社会稳定等方面产生影响。

中国应对气候变化的战略部署

（一）从国家方案到国家战略

1994年，国务院第十六次常务会议审议通过了《中国21世纪议程》，首次提出“适应气候变化”的概念。2007年，国家发展改革委会同相关部门制定了《中国应对气候变化国家方案》，详细梳理了中国适应气候变化的各项任务，明确要求各级地方政府抓紧制定并实施本地区应对气候变化的方案，展现了中国作为发展中国家在应对气候变化上的勇气和魄力。自此，应对气候变化的任务目标开始逐渐细化至地方。到2009年，各省、自治区、直辖市已经完成了省级《应对气候变化方案》的编制工作。

2013年，国家发展改革委再次会同财政部等8个部委，发布《国家适应气候变化战略》，首次将应对气候变化提高到国家战略高度。2016年，为了有效提升我国城市适应气候变化能力、统筹协调城市适应气候变化相关工作，国家发展改革委、住房城乡建设部会同有关部门制定了《城市适应气候变化行动方案》，提出到2020年建设30个适应气候变化试点城市的目标，并于2017年印发《气候适应型城市建设试点工作的通知》，将呼和浩特、大连等28个城市列入试点名单，这意味着应对气候变化的落实逐步下沉，城市逐步成为其重要单元。

气候适应型城市的试点建设，为我国探索应对极端天气作出了有价值的探索。一批试点地区适应气候变化基础设施得到加强，气候适应能力显著提高，但在积累建设经验的同时，也暴露出一些共性问题。如《气候变化绿皮书：应对气候变化报告（2020）》中曾指出，相当范围内的试点城市存在对适应气候变化的认识不足、基础能力不强、工作制度和配套保障不完善、跨部门协作机制不健全等问题，试点建设还需要进一步厘清思路、明确适应内涵、甄别适应领域等。

（二）从新战略到新要求

2022年5月，生态环境部、国家发展改革委、文化和旅游部等17个部门联合印发《国家适应气候变化战略2035》（以下简称《适应战略2035》），统筹谋划部署了当前至2035年的适应气候变化工作。该方案明确指出，“减缓和适应是应对气候变化的两大策略，二者相辅相成，缺一不可”。方案同时强调，要以新发展理念为指引，坚持“主动适应、预防为主，科学适应、顺应自然，系统适应、突出重点，协同适应、联动共治”的基本原则。该方案特别强调了城市在应对气候变化中的重要性，专门设置“城市与人居环境”章节，并提出“城市适应气候变化专项行动”。为落实《适应战略2035》，生态环境部专门印发了《省级适应气候变化行动方案编制指南》（以下简称《指南》），指导各省级生态环境厅（局）联合相关职能部门建立专门工作机制、制定工作方案，并于2022年11月2日举办省级适应气候变化行动方案编制工作动员培训，解读《适应战略2035》和《指南》，要求尽快启动相关工作，确保2023年发布实施行动方案。

党的二十大报告将“人与自然和谐共生”作为中国式现代化的重要特征之一，并明确了全面建成社会主义现代化强国的两步走战略安排。其中，“应对气候变化”是推进美丽中国建设的内涵之一，也是“尊重自然、顺应自然、保护自然”的具体表现之一。面对未来可能逐渐多发的极端天气事件，气候变化已经与安全和社会稳定密切相关。党的二十大报告明确提出要“坚持安全第一、预防为主，建立大安全大应急框架，完善公共安全体系”。在此基础上，适应突发性的极端天气正是“大安全大应急”框架的题中之义，在“公共安全治理模式向事前预防转型”的发展思路下，更需要将常态和非常态结合，扎实推进气候适应型城市的建设工作，让城市能够更好地经受自然界的风险考验。

作为应对气候变化战略的基本单元，城市也被寄予新的期待。从城市化的进程看，中国已有近七成人口在城市生活和工作，城市承载着越来越多的人对美好生活的向往，并成为全面建成社会主义现代化强国的关键空间。党的二十大提出了“打造宜居、韧性、智慧城市”的城市工作目标，首次正式在中央政策文件中提出“人民城市人民建、人民城市为人民”的重要理念，明确了城市发展和建设过程中的人民导向，为扎实推进气候适应型城市建设提供了理念引领。

践行“人民城市为人民”：升级适应气候变化的战略安排

“人民城市为人民”强调了“人民城市”在于满足人民对美好生活的向往。不忘初心，方得始终。城市发展成果归根结底是为了人民，“人民的心”是城市工作的“指挥棒”和“测量仪”。衡量城市规划、建设、管理各方面的标准应是人民赞成不赞成、答应不答应、满意不满意。建设气候适应型城市也应当从人民需要角度出发，进行战略升级。

（一）进一步强化适应气候变化，更好满足人民对安全的基本需要

减缓和适应是应对气候变化的两大策略，两者同等重要、缺一不可。减缓策略的核心是减少温室气体排放，最终实现让地球升温控制在一个安全阈值内。适应策略主要表现为积极地采取防御性措施，避免气候变化造成人民生命财产更大损失。前者治本，立足现在、面向未来；后者治标，关注未来、着眼当下。面向充满不确定性的未来，应对气候变化需要贯彻“标本兼治”的思路，即以适应型城市建设更好满足人民当下对安全的基本需要，以碳达峰碳中和“1+N”政策体系构筑资源与发展间的长期平衡。

（二）以城市为落脚点和着眼点，让适应战略更好地落实落地

城市承载了中国近七成的人口，同时也是经济发展的引擎。城市本身具有人口稠密、资源集聚、公共服务密集等特点，受气候变化的负面影响也更值得关注。相较于现有省级行动方案，城市内部结构更为紧凑、一致性更强，其适应气候变化的行动方案更具现实价值，更能够回应人民对于宜居和韧性城市的期待。由于城市聚集了大量人口，气候适应型城市建设可以更好地惠及大多数人。同时适应气候变化的目标要求更新和维护相当一部分城市基础设施，这也能够产生相当的经济效益，更能支撑乡村的适应气候变化行动，形成城乡良性循环。

（三）在试点探索基础上，推动全国城市因地制宜积极应对

近年来，频繁的气候变化事件向全人类发出警告，应对气候变化的行动已刻不容缓。气候变化不会“偏爱”试点城市，所有城市都是气候变化潜在的“受害者”。因此，不论是否作为试点，各城市都应当坚持“人民至上、生命至上”，为了人民的生命财产安全，主动迈出建设气候适应型城市的步伐。现有试点城市已在探索中积累了大量的经验和教训，既有最佳实践，也有一些负面典型，值得全国各个城市学习借鉴。无论城市规模大小，都应该总结经验教训，结合城市实际情况，在运用好全国自然灾害综合风险普查数据基础上，对城市运行风险进行评估，因地制宜选择适应气候变化的行动策略。

（四）以数字化转型为抓手，拓展完善监测预警体系

监测是预警的基础，预警是响应的前提。区别于其他自然灾害，气候变化所导致的灾害往往有着较为明确的征兆，并且有着较长的预警时间。目前与气候变化相关的监测预警，大多只是气象预警。考虑到适应气候变化始终是为了人民的生活，城市应根据各自实际情况，在推动数字化转型的过程中，积极建立适应气候变化数据的共享机制，完善城市气候变化影响监测与风险评估体系，同时积极考虑将不同人群身心健康、生产生活等多种情况纳入监测预警体系，如面向老年人等体弱人群或露天作业人员的高温预警、面向特定工作通勤人员的特大暴雨预警等。

践行“人民城市人民建”：优化完善适应气候变化的协同体系

“人民城市人民建”强调“人民城市”需要依靠全体人民的共建和共治。面对日益复杂的城市问题，以政府大包大揽的管理思路，已经难以提供不断满足人民日益增长的美好生活需要的公共服务和基础设施。包含适应气候变化在内的各项城市工作，需要转向治理思路，在坚持党的全面领导下，将人民的积极性、主动性和创造性充分调动起来，让政府、市民、社区、社会组织、企业共同参与、协同发力。

（一）进一步加强城市党委政府的统筹协调，提升城市气候风险应对能力

适应气候变化是一个系统工程，需要政府内部不同部门的通力合作。例如，在中央层面，《适应战略2035》由生态环境部等17个部门联合印发，同时有国家应对气候变化及节能减排工作领导小组作为议事协商的平台。在地方层面，地方党委政府负责统筹地方事务，应是气候适应型城市建设的主要推动者、领导者。基于党的二十大精神要求，地方党政的主要领导应坚持人民至上、生命至上，牵头气候适应型城市建设的相关工作，积极统筹协调各个部门，协同推进适应和减缓气候变化，完善应急处置和救灾响应机制，积极推进城市更新，进一步加强城市基础设施建设，在考核上将显绩与潜绩相结合。

（二）提升市民意识和能力，更好参与应对气候变化行动

城市的本质是人的聚集，气候适应型城市建设的各种行动都需要市民的支持配合与行动参与。首先，可以通过各类教育与科普宣传（如将气候变化引入基础教育课程体系、制作播放公益短片等），强化市民对于气候变化的认识，形成市民应对气候变化态度上的转变，进而激发市民行动。其次，可以通过环保游戏、预案演练、政策助推等方式，强化市民适应气候变化的知识技能，让市民有能力在极端天气事件中积极避险避灾，同时更好地参与到适应和减缓气候变化的行动中。最后，可以进一步完善公众参与的反馈预警机制，更好地问需于民、问计于民，让市民能够并乐意参与到气候变化的监控、预警、防范等活动中。

（三）加大政策支持，强化社区和社会组织的有序参与

党的二十大报告将“完善社会治理体系”作为国家安全体系建设的重要方面，强调了社区治理和基层治理的重要性。各项气候适应型城市建设举措的落实也离不开社区努力参与，这也是应对气候变化的“最后一公里”。社会组织在特定领域内具有一定的专业性，能够通过科普宣传、演练辅导、社会监督、加强交流、开展研究等公益性和支援性的活动，在气候适应型城市建设中有所作为。例如，全国若干省市中，由社会组织推动的“气候先锋”活动已然作出表率。这值得进一步推广和创新，也说明了需要进一步加大对社区和社会组织参与的支持。

（四）激发企业的社会责任，积极参与适应气候变化行动

企业虽然是营利导向的市场组织，但同时也是城市基础设施的建设主体、各类商品的生产者和销售者，这些都与气候适应型城市建设密切相关。一方面，政府能通过采购、PPP等方式，让企业成为城市基础设施建设的参与者和运营者，拉动内需、刺激市场活力；另一方面，政府能通过税收减免、优惠补贴等方式，鼓励企业在气候适应型城市建设的各环节中捐资捐物，使其更好地落实企业社会责任。

2022年11月3日，联合国环境规划署（UNEP）发布了《2022年适应差距报告》，明确指出全球在气候适应的规划、融资和实施方面付出的精力与资源无法跟上日益增长的风险。随着全球气候变化影响的加剧，各国必须大幅增加帮助脆弱国家和社区适应气候风暴的资金、强化落实相应的行动。党的二十大报告特别强调，“积极参与应对气候变化全球治理”。为此，需要推动构建公平合理、合作共赢的全球气候治理体系，持续深化气候变化南南合作，为应对全球气候变化贡献中国力量、中国智慧、中国方案。期待中国与中国城市的行动！