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作者简介

吴建南，上海交通大学国际与公共事务学院院长、博导、讲席教授，教育部“长江学者”特聘教授，中国城市治理研究院常务副院长，改革创新与治理现代化研究中心主任。研究方向为改革创新与城市治理、人工智能安全与应急管理。主要著作有《改革创新引领中国城市高质量发展——理论与实践》（合著）、《国家自然科学基金资助与管理绩效国际评估研究》（合著）等。

摘要

因地制宜发展新质生产力是经济高质量发展的重要支撑，也是进一步全面深化改革的重要组成部分。不同于开发区、工业园区等模式，创新街区在更小范围空间、依托特定“锚”资源实现创新要素集聚，形成了培育新质生产力的新模式。创新街区在培育生产力发展新路径、创新生产要素配置方式和促进劳动者、劳动资料、劳动对象的优化组合方面具有显著作用。我国众多高校、科研院所周边具备转化为创新街区的巨大潜力。面向因地制宜发展新质生产力的要求，未来可通过不断总结试点经验与成果、增进共识、完善配套政策等推动创新街区建设。

2024年7月，党的二十届三中全会审议通过《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》），其中多次提及“新质生产力”，并将“健全因地制宜发展新质生产力体制机制”作为“健全推动经济高质量发展体制机制”的重要支撑之一。如何促进各类先进生产要素集聚、因地制宜发展新质生产力是当前亟待探究的问题。

2014年，习近平主席在亚太经合组织工商领导人峰会开幕式主旨演讲中强调，“我们要不断发掘经济增长新动力。生活从不眷顾因循守旧、满足现状者，而将更多机遇留给勇于和善于改革创新的人们”，“在新一轮全球增长面前，惟改革者进，惟创新者强，惟改革创新者胜。我们要拿出敢为天下先的勇气，锐意改革，激励创新，积极探索适合自身发展需要的新道路新模式，不断寻求新增长点和驱动力”。这为新时代推进中国式现代化提供了改革创新的方法论。《决定》中多次提及“改革”与“创新”，这再次表明推进中国式现代化，需要在进一步全面深化改革的基础上积极创新，积极探索符合自身发展需要的新模式。实现经济高质量发展，既离不开自上而下的全面深化改革，也离不开自下而上的创新实践。在进一步全面深化改革的新阶段，“各类先进生产要素向发展新质生产力集聚”需要以改革创新方法论为引领，“破立并举、先立后破”，而“先立后破”的关键在于要率先挖掘出一批“各类先进生产要素向发展新质生产力集聚”的创新实践。

创新街区作为一种新型创新生态系统，具有投资少、灵活性强等特点，能够在城市空间内因地制宜促进各类先进生产要素向发展新质生产力聚集，在破解当前经济动力不足、财政收入减少、就业率有待提升等诸多难题上优势明显。本文旨在通过创新街区的实践案例，剖析以创新街区培育新质生产力的路径，以及在我国进一步建设创新街区的可行性、存在问题及实现路径。

创新街区的缘起与特征

2014年，美国布鲁金斯学会在报告《创新街区的崛起：美国创新地理的新趋势》中率先提出了“创新街区”（Innovation District）概念，并将其定义为“由领先的‘锚’机构和企业集群并与初创企业、孵化器和加速器连接的地理区域。它们还具有空间紧凑、交通便利、技术线路发达等特点，并提供混合用途住宅、办公楼和零售店”。换言之，创新街区是形成于城区内部空间、工作与生活充分融合的创新生态系统。不同于在城市外围利用大片土地来建设开发区、工业园区等城市开发行动，创新街区旨在利用主城区内的存量空间，在高校、科研院所、医院、大型企业等周边，通过城市更新，建设一个又一个“小而精”的创新生态系统。就创新街区的发展和建设过程而言，创新街区具有三个特征：一是依托“锚”而产生，二是常常伴随城市更新而发展，三是投入少、灵活性强、分散布局。

“锚”是创新街区发展与建设的重要驱动力。在创新街区的发展和建设过程中，不同类型的“锚”发挥着关键作用。这些“锚”可以是高校、科研院所，也可以是医院、龙头企业等。例如，剑桥市肯德尔广场的“锚”是麻省理工学院，纽约“硅巷”的“锚”是华尔街和百脑汇，上海“大零号湾”的“锚”是上海交通大学、华东师范大学等。这些不同类型的“锚”为创新街区提供知识转移、技术支撑、市场需求、基础设施等不同类型的支持。

城市更新是创新街区发展与建设的关键契机。开发区、工业园区等选址通常是位于开发程度相对较低的郊区，由于距离中心城区较远，工作人员常常面临难以兼顾生活品质和工作、家庭不能有机融合的问题。创新街区通常伴随着城市中心地带老旧空间改造而生，周边常有更为良好的生活空间，从而既有利于各类创新主体的“职住平衡”，又有利于创新街区与市中心高校、科研院所的交流。例如，西班牙巴塞罗那22@街区借助城市更新的契机，创造了大量的空间，吸引了众多科创企业入驻。上海长宁区“硅巷”和徐汇区“西岸大模型创新生态科创街区”都是先由城市更新腾挪闲置空间，再通过相应政策吸纳创新企业入驻。

投入少、灵活性强、分散布局是创新街区的显著特征。一方面，相对于以往的开发区模式，市中心通常已具备良好的基础设施，不需要大规模重新投入基础设施建设，这是更符合当前财政情况的一种发展模式。另一方面，依托中心城区的高校、科研院所等不同类型的“锚”，创新街区可广泛分布在城市不同角落，充分体现了灵活性强、布局分散的特点。这样，创新街区可以最大限度利用已有的城市资源，减少重复建设带来的浪费，提高资源利用效率。

创新街区培育新质生产力的机制

习近平总书记在二十届中央政治局第十一次集体学习时的讲话指出：“新质生产力是创新起主导作用，摆脱传统经济增长方式、生产力发展路径，具有高科技、高效能、高质量特征，符合新发展理念的先进生产力质态。它由技术革命性突破、生产要素创新性配置、产业深度转型升级而催生，以劳动者、劳动资料、劳动对象及其优化组合的跃升为基本内涵，以全要素生产率大幅提升为核心标志，特点是创新，关键在质优，本质是先进生产力。”创新街区高度符合发展新质生产力的要求，其培育新质生产力的机制主要体现在以下三个方面。

第一，培育生产力发展新路径。改革开放以来，以开发区、工业园区乃至保税区等各类新区为代表的模式在促进经济结构调整和经济发展方面起到了极为重要的作用，但这些模式往往开发规模较大。相较于传统模式而言，创新街区所需范围仅为几平方公里，常常无需大拆大建，而是结合街区特点通过精心谋划和场所营造等方式营造良好创新环境来吸引科创企业集聚。这是一种摆脱传统经济增长方式、生产力发展路径，具有高效能、高质量特征，符合新发展理念的先进生产力质态。很大程度上，创新街区可作为开发区、工业园区等模式的补充，其不局限于国家划定的特定区域，而是以街区为单位，更为充分地利用高校、科研院所、医院、大型企业等“锚”的资源，采取更灵活的管理架构和组织形态，在分散于城市各个角落的街区更为广泛地激活新质生产力。

第二，创新生产要素配置方式。创新街区通常依托高校、科研院所、医院、龙头企业而建设。它们犹如散落在城市各处的创新源泉，通过知识外溢产生邻近性效应，将创新能量辐射在周边区域。例如，剑桥市的肯德尔广场依托麻省理工学院，聚集了NASA、谷歌、微软等头部企业总部，并且培育了6.6万名科创人才，成为生物医药、信息技术、软件开发、新能源等创新企业聚集地。又如，上海市“大零号湾”依托上海交通大学、华东师范大学及十余所科研院校，在全国率先开展“科技成果转化改革试点”，已聚集超过4000家硬科技企业，完成70多个高校成果转化项目落地。西安碑林环大学硬科技创新街区作为全国首批启动的3个国家级街区试点之一，依托西北工业大学，截至2023年9月，建成国家级双创载体和平台13个，累计培育企业（创业团队）2350家。正是由于“锚”的存在，每个街区都可借助其带来的知识溢出效应而获得良好发展。

第三，优化劳动者、劳动资料、劳动对象及其组合。一方面，创新街区能够激发劳动者的创新活力，进而激活新质生产力。从上海、纽约、伦敦等地的实践来看，创新街区建设能有效吸纳劳动者参与。例如，纽约创新街区——“硅巷”创造了29.1万个直接就业岗位，带动25万个间接就业岗位。创新街区的建设不仅可以提供知识性岗位，更为重要的是，其“面广量大”的特点（从中国可能的“锚”来言，3000余所高校和30000余家医院以及众多龙头企业都有可能成为创新策源之处）为大学生和青年就业提供了新的更大的蓄水池。创新街区还能够进一步推动劳动资料、劳动对象的革新，例如，依托高校、科研院所作为“锚”机构的创新街区能够更有效地利用“锚”机构的劳动资料，如共用科研实验室和实验设施；依托龙头企业作为“锚”机构的创新街区，能够基于龙头企业的生产需要拓展上下游产业链，即拓展劳动对象的边界。另一方面，创新街区作为多元主体合作的创新生态系统，能够促进劳动者、劳动资料、劳动对象及其优化组合来激活新质生产力。创新街区作为良好的创新生态环境，其搭建的平台能够促进政府、高校、科研院所、经营主体等主体间的交流合作，高校、科研院所提供更为先进的生产资料，经营主体拓展现有劳动对象，高校、经营主体等提供丰富的劳动力资源。通过不同主体间的合作，促进劳动者、劳动资料、劳动对象更深入的交流和更优化的组合，进而鼓励更多符合先进生产力需要的创新实践。

创新街区培育新质生产力的机遇与挑战

从全球视角来看，创新街区建设已成为一种新趋势，纽约、波士顿、巴塞罗那、伦敦、新加坡、多伦多、布里斯班等城市已有很多成功案例。2024年5月，当年布鲁金斯学会报告的撰写者Katz与Wagner完成了题为《The Next Wave of Innovation Districts》的文章，文中指出全球创新街区至少已有150个，成为经济增长、释放街区独特研究开发与场所资产优势的加速器。从上海、南京等城市的实践看，中国创新街区建设具有极大潜力。以创新街区培育新质生产力具有四大机遇。

一是我国大量科研院所、医院可转化为创新街区建设与发展的实物载体。创新街区建设的基础主要在于各种不同类型“锚”，如大学、科研院所等提供的技术和人才支持。我国有3000多所高校、30000余家医院以及众多的龙头企业，其中大量高校、医院、龙头企业周边具备打造创新街区的条件。高校作为创新街区的重要组成部分，可以通过校企合作、产学研结合的方式，将科研成果快速转化为市场应用。医院在创新街区中具备潜在作用。作为医疗科研和应用的前沿阵地，医院拥有大量的医学科研成果和先进的医疗技术，通过与相关企业的合作，就近发展生物医药、医疗器械等相关产业，形成产业集群。龙头企业在创新街区中的作用同样不容小觑。作为行业的领军者，龙头企业不仅拥有雄厚的资金和技术实力，还具备强大的市场影响力。通过与科研院所和地方政府的合作，可以建立技术研发中心和创新实验室，推动技术创新和产品升级。同时，龙头企业也可以通过建立产业联盟，整合产业链上下游资源，发挥产业集群优势，提升区域的整体竞争力。总之，通过整合高校、医院和龙头企业等创新资源，创新街区可以形成新的创新生态系统，推动新质生产力的培育和发展。

二是我国教育、科技、人才三大战略可为创新街区建设与发展提供重要支撑。《决定》提出，“教育、科技、人才是中国式现代化的基础性、战略性支撑”，要求“必须深入实施科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略，统筹推进教育科技人才体制机制一体改革”。近年来，国家持续加大教育科技人才投入力度，全社会研发经费投入稳步增长。与此同时，各地也积极推动落实有关战略要求。例如，北京旨在建成“世界科学中心和创新高地”，上海和深圳旨在打造“具有全球影响力的科技创新中心”，长沙旨在打造“全球研发中心”，广州、重庆、成都等地也提出了相应的发展战略。在上述一系列发展战略推进过程中，必然涉及大量的人才引育、产学研融合等方案，这将为创新街区建设提供重要支撑。换言之，创新街区建设也是提升国家创新体系整体效能的重要抓手。

三是我国持续推进的城市更新工作是开启创新街区建设与发展的重要契机。从上海的实践来看，创新街区建设通常依托于城市更新过程中所腾退出来的空间，这些空间往往位于城市的核心区域，具备良好的基础设施和便利的交通条件。2023年12月召开的中央经济工作会议已提出，“实施城市更新行动”，2024年7月，《决定》再次强调“建立可持续的城市更新模式和政策法规”，城市更新已成为全国各地当前和今后一个时期的重要工作。这些城市更新实践可作为开启创新街区建设的契机。整体而言，持续推进的城市更新规划为创新街区建设提供了重要的政策契机和空间资源，创新街区的发展和建设也为城市更新注入新的动力。通过将城市更新与创新街区建设有机结合，可以有效释放城市发展潜力，促进新质生产力的培育和发展，实现经济实力和科技实力的双重提升。未来，随着城市更新工作的不断推进，创新街区建设将迎来更广阔的发展前景，成为推动经济高质量发展的重要引擎。

四是国内外先行先试的实践经验可以为未来创新街区建设与发展提供参考模式。当前，国内外创新街区建设已积累了丰富的经验，这些经验为我国创新街区发展提供了宝贵的借鉴。例如，前文提及的肯德尔广场以其浓厚的创新氛围和强大的科研实力，吸引了大量高科技企业和顶尖人才，成为全球知名的创新高地。22@街区由废旧老工业区成功转型为集创意、科技和文化于一体的创新街区。环同济知识经济圈依托同济大学的科研优势，聚集了众多创新型企业和科研机构，形成了产学研高度融合的创新生态系统。“大零号湾”则通过政府支持、企业参与、科研驱动，快速成长为上海重要的科技创新基地，成功打造了一个充满活力的创新社区。这些成功的案例不仅展示了创新街区如何通过高效的资源整合和政策支持，激发区域创新活力，推动经济高质量发展，还为未来的创新街区建设提供了具体的操作模式和实施路径。

尽管我国拥有建设创新街区的巨大潜力，但调研显示我国创新街区建设仍存在三大挑战。

一是我国创新街区建设仍缺乏多样化的本土经验支撑。尽管我国上海、南京、武汉等城市已有创新街区发展和建设实践，但这些城市通常是经济基础良好、高等教育水平较高的城市，而对于其他经济基础薄弱、高等教育资源稀缺的城市能否以及应如何推进创新街区建设仍缺乏实践参考。这使得更大范围内的创新街区建设缺乏足够的本土化、多样化的经验支撑，从而难以全面地总结中国创新街区建设的规律，为中国不同基础条件的城市建设和发展创新街区提供更好的支持。

二是各方对我国创新街区缺乏足够的关注和认知。创新街区缺乏关注度的一个重要原因是其概念相对较新，其发展模式与工业传统的开发区、工业园区等不同。传统开发区、园区等经过多年发展，已经形成了完善的政策体系和支持机制，吸引了大量投资者和企业入驻。而创新街区尚未建立起系统的政策支持体系，政府在资源分配和政策倾斜上往往更加倾向于已经成熟的园区模式，社会公众和企业对创新街区的认知度和认可度也有待提高。许多企业和科研机构对创新街区的了解有限，无法充分认识到其在促进科技创新和产业升级方面的优势，导致创新街区的作用未能有效发挥。

三是我国创新街区建设仍缺乏体系化的配套政策支撑。创新街区依托特定的“锚”而产生，其中大量的“锚”位于中心城区。中心城市土地资源较为紧张，在实践中，创新街区常常面临着缺乏足够的土地资源、土地产权不明等问题，这需要进一步建立配套的创新街区土地保障机制。打造创新街区往往需要住建部、科技部等多部门统筹协调，而实践中可能缺乏有效的多部门统筹协调机制，导致各部门在资源配置和政策制定上难以形成合力，影响了创新街区的建设进度和效果。创新街区建设既涉及配套的激励政策支持，如减免税、补贴等政策以及科技基础设施建设等，也涉及政府、科研院所、企业间的协同推动等。以上系列实践都需要配套的制度和体制机制作为支撑，但由于创新街区起步较晚，相应的制度和体制机制建设尚显滞后。

创新街区培育新质生产力的实现路径

国内外的实践证明，不同于传统的开发区、产业园区等模式，创新街区走出一条投入少、风险小、收益大、灵活性强的新道路，可作为因地制宜发展新质生产力的重要手段。当前，我国创新街区建设仍有巨大潜力，但也面临若干挑战。未来，可从三个方面进一步发挥创新街区的作用。

一是深入研究、总结经验，以政策试点推动创新街区建设有序发展。当前，我国上海、广州、南京、西安等地已有创新街区建设实践，除此之外，越来越多的地区建设创新街区的条件不断完善。面向未来，推动创新街区发展和建设需进一步深入研究，把握创新街区建设的规律。不同地区的资源禀赋差异、不同“锚”机构的特征差异可能使得创新街区发展和建设存在不同的实现路径，需要根据不同地区、不同“锚”机构的特点，因地制宜制定创新街区发展和建设规则。在此基础上，一方面，应有序推动全国范围内的创新街区建设试点，根据不同资源禀赋特征，在全国选取若干不同的地区试点，探究不同创新街区建设的分城施策方案；另一方面，应积极研究探索依托不同类型的“锚”打造创新街区的实现路径，总结已有的依托不同“锚”机构的创新街区建设经验，并试点依托更多类型“锚”机构的创新街区建设方案，形成创新街区的分类施策方案。

二是加强宣传、强化认知，以信号释放激发创新街区发展和建设的能动性。创新人人皆可为之，创新街区发展和建设，各级政府、高校、科研院所、龙头企业等不仅皆可为之，而且大有可为。当前，制约创新街区进一步推广的关键在于各方对创新街区的认知不足。对此，一方面应进一步强化创新街区的宣传力度，加强对已有国内外创新街区建设实践的宣传，适时开展创新街区建设最佳实践评选活动，在媒体和相关会议上推介创新街区建设实践。另一方面，应适时提升对创新街区的战略定位，政府注意力理论已说明上级信号对下级实践具有重要的引导作用，由上级部门提升对创新街区的战略定位能够进一步吸引地方政府对其的关注，激发地方政府的创新街区建设动力。

三是完善制度、汇聚合力，以协同机制增强创新街区发展和建设的持续性。创新街区建设既涉及政府内部的跨部门协同，还涉及政府、高校、企业间的跨组织协同，需要建立相应的协同机制。在政府间协同方面，可参考长三角G60科创走廊所建立的跨部门间的协同专班，推动部门间顶层合意、基层常态化协同，循序渐进地推动创新街区发展。在“政产学研用”协同方面，探索建立面向不同“锚”机构的多样化协同模式。已有研究证明政产学研用有着不同的政策敏感点，例如，企业对政府政策支持更为敏感，高校对政府资金支持更为敏感。而不同创新街区的“锚”可能有着不同的政策敏感点，这些政策敏感点也影响着它们发挥协同效能。因此，可在不同“锚”形成的创新街区间探索不同的协同模式。

文章来源：《学术前沿》杂志2024年第20期（注释从略）

原文责编：方进一（见习）

原文美编：周群英

新媒体责编：梁丽琛