洗刷“城市之耻”：美国进步时代的“城市病”及其医治

颜昌武

暨南大学公共管理学院教授

编者按

3月10日习近平总书记在湖北考察新冠肺炎疫情防控工作时指出，城市是生命体、有机体，要敬畏城市、善待城市，树立“全周期管理”意识，努力探索超大城市现代化治理新路子。围绕“城市生命体”的内涵解读、治理挑战与治理路径等重要问题，由上海交通大学中国城市治理研究院主办，《城市治理研究》《公共管理与政策评论》《探索与争鸣》等期刊联合学术支持的“城市生命体——超大城市治理现代化的路径与方法”网络学术研讨会于4月11日在线上召开。日前，研究院编辑整理与会专家的发言内容，形成观点，在公众号和网站陆续分享。本文为第九篇。

我要汇报的是100多年前美国城市治理的故事，主要从四个方面展开。

在进入正题之前，先说说为什么要讲“城市病”这个话题。大家都知道，最近我们经常看到武汉的媒体说，我的城市生病了，但我依然爱她。这个当然是就疫情而言的。但对于城市病，我们还有很多其他的解释，如从人口、住房、环境污染、交通拥堵等各个方面来显示城市发展中存在的问题。我今天的汇报，主要是从美国进步时代的城市治理来探讨“城市病及其医治”这样一个话题。

01为什么是进步时代？

第一部分，为什么要选取美国进步时代的城市治理呢？从实践上看，进步时代，大约是1880年到1920年这段时期，从我们行政学角度来讲，这是美国行政国家兴起的时期，也是我们这个学科的建制化得以发展的一个时期。我们这个学科的理论也好，实践也好，它在很大程度上都是从城市治理改革开始的。比如我们非常熟悉的纽约市政研究局，从其名称来看，其最初就是关注城市治理改革的，1924年，纽约市政研究局的一部分职能剥离出来，演变成了美国雪城大学的马克斯韦尔公民与公共事务学院，它是全美最早培养MPA的公共管理学院。从这个意义上来讲，我们这个学科的起源和发展与美国进步时代的城市治理改革是有着很大关联的，这是我想探讨这样一个话题的最初原因。

进步时代作为一个转折的年代，有一个重要的特点，就是类似于我们经常说的，“这是一个最好的年代，也是一个最坏的年代”，“这是一个希望之春，也是一个绝望之冬”。从进步的角度来讲，这是一个物质财富极尽扩张之能事的年代，美国从一个传统农业国向现代工业国的转型恰恰就发生在这个时期。1894年，美国工业总产值就跃居全球第一位；1900年，美国的GDP总量超过英国跃居全球第一；到1920年的时候，美国城市人口超过农村人口。这也是一个贫富极为悬殊、财富绑架国家的年代，摩根、洛克菲勒等人富可敌国，摩根甚至在20世纪初期充当过美国中央银行的角色。但也正是在这个时期，城市文明的问题丛生，工业文明的问题扎堆，各种城市病极为突出。美国人较好地医治了城市病，从而走向了进步。所以我想聚焦到这样一个话题，当然我更想关注的是，当我们自己的城市生病时，我们能不能很好地走进属于我们自己的进步时代，我在后面会进一步汇报这个内容。

02城市病概述

第二部分，就是概述进步时代的“城市病”。刚才我在群里面看到有同学在提问：大家为什么要讨论城市而不讨论农村呢？一个显而易见的原因，就是因为城市是现代工业文明的聚焦之所，用格莱泽的话来讲，城市是现代人类文明的奇迹诞生之地，是人类最伟大的发明与最美好的希望。同样地，城市也是美国进步时代的焦点。这个焦点既聚集了城市进步的一面，也聚集了城市病的一面，它不仅是奇迹诞生之地，也集中展示了工业文明的种种问题。美国学者称之为“最引人注目的失败”，这个时期城市治理的失败也被美国学者称为“基督世界当中最糟糕的政府”。我们可以举一些具体例子来加以说明，进步时代的人们把城市称为“白色之城”，或者“白色之都”，因为它象征着一个国家的进步、繁荣和美丽。为什么叫白色之城呢？因为1893年，芝加哥世博会的展馆都被漆成耀眼的白色，以显示这个国家的进步。但另一方面，在这个展馆的背后，还有一些黑色的东西，比如贫民窟，与白色的展馆形成鲜明的对比。这些黑色的东西，被美国进步时代的扒粪者斯蒂芬斯写进了他的一本书，书名就叫《城市的耻辱》。这有点像吕德文教授刚才说的，在非常光鲜亮丽的光谷广场的旁边，可能就会有一些其他的边缘化的东西。当时斯蒂芬斯就深入到纽约、费城、芝加哥等这样一些大城市背后，深度揭示了城市的贫穷与混乱及其背后的政治腐败和行政低效，斯蒂芬斯把这些叫做“黑暗城市”、“城市之耻”。

这样的耻辱表现在很多方面。比如市政公用设施的严重匮乏、火灾事故频繁发生，等等。公共卫生服务的严重匮乏就使得各种流行疾病盛行，1888年的纽约市，5岁以下儿童的死亡率是139‰。在1870年到1900年，每三个死者中，就有一个是5岁以下的儿童。

03病源所在

第三部分，我们要看看这个“城市耻辱”所反映的城市病的病根到底在哪里。这也是我想问袁方成教授的一个问题，就是到底是权利缺失导致了城市病，还是因为城市生病了，所以导致了权利的缺失。老罗斯福总统1907年在欧洲开会的时候特别感叹地说了一句话：地球上最伟大的国家——当然这个我们并不认可——慢慢地爬行在人道主义游行队伍的后面。老罗斯福的意思，无非就是因为人道主义灾难导致了城市病。

接下来我们进一步探讨美国人是怎么样来治理这个病症的呢？美国当时采取市政改革运动，也叫市政运动来医治城市病。为什么会兴起这个运动呢？造成城市病的主要根源就是“城市老板”，他们通过控制党派机器来操纵竞选、恩赐官职，进而把持市政的职业政客；他们自身大多不出任显要公职，而是通过党派机器在幕后发号施令。最典型的代表就是特威德及其掌控的坦慕尼协会。城市老板大多都是移民，或者是移民当中的头头，改革的核心就是对市政领导体制进行变革，改革的思路就是我们今天都很熟悉的政治-行政二分，改革的举措包括预算改革、培训运动、重组运动等。比如说原来的一个弱政府，通过市政改革，要把它变成为一个强政府，把政治行政不分的政府变成一个专业化的政府，这就引入了城市经理制。当然改革最主要的举措就是人力资源的培训运动和政府重组运动，以推进政府改革。

04小结

最后一个部分，我做一个简要的小结。“一切历史都是当代史”，当我们讲百年前、万里外的美国故事的时候，我们的关注点主要还是当下的中国。我们的目的自然并不在于弄清美国那个时期发生了什么，而是希望与进步时代的美国有着诸多“似曾相识”之处的我们也能迎来属于自己的“进步时代”。虽然中美两国在基本国情、历史文化、政治制度等方面有着巨大的差异，但美国进步时代的城市治理改革仍然能够给予我们一些有益的启示。

首先，“城市是进步的焦点”，它既是问题的集中反应，也集中展示了问题的解决方案。美国人是怎么做的呢？这些做法能不能给我们一些借鉴？比如它更多是借助于技术治理的角度去推进政治的变革；比如通过预算改革推动民主发展；等等。

其次，“观念是行动的先导”。进步时代是观念冲突极为剧烈的时代，比如是社会达尔文主义，抑或人道主义？是杰斐逊理想，抑或汉密尔顿方法？是新国家主义，抑或新自由？举个例子，疾病、贫穷等问题，到底是个人不努力的结果，还是社会不公导致的结果，在进步时代的美国，最初都是社会达尔文主义的角度来看问题，也就是因为你个人不努力，所以活该你贫穷。但是以老罗斯福总统为代表的进步人士就认为，当一个人贫穷的时候，主要还是因为社会没有给予他人道主义的关怀，所以这是社会生了病而不是个人病了。还有类似于这样的讨论，比如自由和力量之间如何均衡的问题。

最后，就是怎样重塑社会认同。大家也知道最近方方日记的出版，引发了很多争议，有的人直接就拉黑了自己微信朋友圈的一些与自己观点不一致的朋友。我们不希望在面对病毒这个共同敌人的时候，我们自己就先撕裂开来。我们期待能够形成整体社会的力量，期待凝聚我们的社会共识，战胜我们共同的敌人。进步时代的美国人通过福利渗透、意义系统和社会组织等不同方面进行了社会认同的重塑，人们逐渐意识到，特别是扒粪者们认识到，必须坚决拒绝用自己的知识火炬，来点燃权贵的炮火和民众的怒火，避免炮火与怒火的灾难性相遇；每个人都是这个社会进步的重要力量，有作为的政府和负责任的企业，能带给人们更多的福利，大家携起手来，就能共同推动社会的进步。