精细化治理：超大城市生命体的治理转型

韩志明

上海交通大学国际与公共事务学院教授

编者按

3月10日习近平总书记在湖北考察新冠肺炎疫情防控工作时指出，城市是生命体、有机体，要敬畏城市、善待城市，树立“全周期管理”意识，努力探索超大城市现代化治理新路子。围绕“城市生命体”的内涵解读、治理挑战与治理路径等重要问题，由上海交通大学中国城市治理研究院主办，《城市治理研究》《公共管理与政策评论》《探索与争鸣》等期刊联合学术支持的“城市生命体——超大城市治理现代化的路径与方法”网络学术研讨会于4月11日在线上召开。日前，研究院编辑整理与会专家的发言内容，形成观点，在公众号和网站陆续分享。本文为第六篇。

我这个报告的基本想法是由“城市生命体”这个概念，联系到习近平总书记近年来不断强调过的，城市治理要像绣花一样精细，即精细化治理的概念，来探讨两者之间的关系，最后是在这两个概念之间寻找其共同性，尤其是想考察两者可相互结合的地方，从而增进对现代城市及其治理转型的理解。

01基本概念

城市生命共同体的概念是有一些共通的东西的。这种理解城市的方式，是一种典型的隐喻，其中的思想元素应该是跟中国传统思想中的“天人合一”和“万物有灵”等思想是分不开的。由于人本身就是一种特殊的生命体，人们觉得好像我能够了解我自己，所以也惯于将社会事物也看成是生命体。这样将城市视为生命体，实际上也是某种“推己及人”的简化思维的产物，但也是认识和理解城市的路径之一。

从党和国家层面来看，城市生命体的概念反映了国家决策者认识的深化和提升。习近平总书记2017年在全国两会期间提出，“城市管理要像绣花一样精细”，然后又陆续提出“一流的城市要有一流的治理”等重要论断，最近则提到“城市生命体”的概念，提出“要敬畏城市、善待城市”。这些思想应该是一脉相承的，反映了党和国家对于城市治理的重视，体现了对城市治理规律认识上的重要进步，也是提出了城市治理现代化的要求。

从要素上说，城市要素繁多，确实可以与生命体进行比拟，比如城市政府的管理决策系统像是人的“大脑”，城市的地表就像是人体的皮肤，个人和组织就像是人体的细胞，物质和能量等同于是“人的血液”等等……在当今信息社会，信息网络就像是城市运行的神经系统，城市的各种功能组织则构成了城市的五脏六腑。此外，每个城市在长期的历史发展中还形成了其独有的文化生态和精神气质，这些也是城市发展的独特密码。

从城市的运行角度来看，涉及到城市中不同层面和不同功能的运行系统。已经有研究者进行了这样的比拟，我们这里也同样可将其分为新陈代谢系统、生长发育系统、遗传变异系统、应急反应系统和适应调节系统。这些系统可以跟城市的不同部分对应起来，包括城市社会中的各种要素和活动等。如果说城市就是巨大的“生命体”，那么城市运行的状况就构成了这个生命体的生存体征，而城市的治理很大程度上决定了城市的生老病死。

02关系探讨

我们可以看到，近年来，从理论界到实务界，精细化治理与城市生命体概念成为城市治理领域中的两个热门概念，引发了广泛的关注。我们这里想问的是，如果将城市比喻成生命体，对于城市治理意味着什么，提出了什么现实的要求？城市生命体的隐喻与城市精细化治理之间有着怎样的联系？精细化治理是不是城市生命体的必然要求，或者说，精细化治理是不是与城市生命体相匹配的治理形态？

撇开比较小的城市不谈，至少对于许多超大城市来说，城市越来越多具有了生命体的特性，城市规模越来越大，内部要素越来越多，关联性越来越强，城市看起来越来越强大，但实际上也是越来越脆弱，治理失灵及其弊病也越来越多，很容易因为危机而导致机能失灵。如此一来，城市粗放式的管理方式已经捉襟见肘，而要求迈向更加专业和细致的精细化治理，以满足现代社会城市生命体运行和发展的需要。

一流的城市要有一流的治理，精细化治理是城市治理现代化的必由之路。相对于过去粗放式的管理，精细化管理具有丰富而深刻的内涵，是对粗放式管理的重要超越，具体包括精心设计、多元参与、权责明确、专业治理、注重细节、精益求精等方面的要求。超大规模城市具有复杂性、系统性和整体性，各种要素相互关联，不同环节相互套嵌，牵一发而动全身，细节决定成败，精细才能出彩。这些对城市治理的理念、体制、机制和方法以及结果都提出了挑战和要求。

目前来看，城市生命体与精细化治理之间是什么关系，应该如何匹配，以及能不能匹配好，这些问题都还需要深入研究。城市生命体作为现代城市的重要隐喻，是一个好的隐喻吗？是一个有用的隐喻吗？至少目前这提醒我们要敬畏城市，充分认识到城市的复杂性，尊重城市运行和管理的规律，用科学、合理和适宜的方式来管理好城市。精细化治理则是适应现代城市特性的治理形态，契合了超大规模城市的特性，也提供了解决城市问题的重要方案。

03共同性与启示

虽然目前对于精细化治理究竟是什么东西还缺乏共识，很多时候，精细化治理就是一个框，似乎什么都能往里面装，各方面对于城市及其运行和管理也还缺乏科学的认识，对城市生命体及其运行情况的认识还是模糊的和混乱的，但这些概念对于城市治理的转型仍然是具有启发性和借鉴意义的。当然，无论是精细化治理，还是敬畏城市，究竟如何去做到精细，怎么样才算是敬畏，这些都是需要理论上去做出解答，而且这些主要是对城市管理者提出的要求。

此外，有关城市生命体，还有一句话，叫“善待城市”，这里谁善待谁，善待什么，如何善待，应该也是值得深思的。城市是由人组成的，人是城市中最重要的元素。城市治理最重要的，是要以人为本，是要善待人民群众，更好地落实以人民为中心的要求，要积极回应和满足人民群众的权利诉求，让人民群众过上更加美好的更好，更加适应和更为喜欢所在的城市，能在这个城市中有尊严地生活下去，因而也让城市更加宜居，更加温暖。

这就是我对城市生命体与精细化治理的初步思考，很不成熟，两者之间是不是有关联，是什么样的关联，这些问题尤其需要继续深入思考。