作者熊竞系上海交通大学中国城市治理研究院助理研究员、博士后，《决策参考》编辑部副主任、责编；本文得到国家社科基金项目“基层政区空间重组视野下的基本公共服务均等化研究”（18BGL257）资助。原文刊于人民网。

十三届全国人大二次会议5日上午9时在人民大会堂开幕，听取国务院总理李克强关于政府工作的报告。在2万字左右的报告中，对于城市治理最直接最密集的部分是总理在第三部分“2019年政府工作任务”的第六条“促进区域协调发展，提高新型城镇化质量”中的阐述。具体内容为：“新型城镇化要处处体现以人为核心，提高柔性化治理、精细化服务水平，让城市更加宜居，更具包容和人文关怀。”在这一表述中，最为突出的提法是“柔性化治理”。以人为本的新型城镇化是近年来李克强总理报告中的重点内容，而针对新型城镇化的城市“治理”还是今年首次提出，而且使用的是“柔性化治理”这一最新表述。

在2018年的政府报告中，关于新型城镇化的城市治理相关内容的表述是“新型城镇化的核心在人，要加强精细化服务、人性化管理，使人人都有公平发展机会，让居民生活得方便、舒心。”显然这一表述中“治理”还未充分体现，报告使用的是“管理”，当然“精细化服务”这一表述仍然延用。而2017年和2016年相应部分的表述中更多强调的是 “城市交通”“海绵城市”“智慧城市”等更为具体的城市治理领域和治理方式。例如，2017年强调的是海绵城市建设，“启动消除城区重点易涝区段三年行动，推进海绵城市建设，有效治理交通拥堵等“城市病”，使城市既有‘面子’、更有‘里子’”；2016年强调的则是智慧城市建设，“推进城市管理体制创新，打造智慧城市，完善公共交通网络，治理交通拥堵等突出问题，改善人居环境，使人民群众生活得更安心、更省心、更舒心”。

从近几年总理在新型城镇化部分关于城市管理相关内容来看，今年提出的“柔性化治理”无疑具有新意，较之于2017年提出的“人性化管理”，柔性化治理至少存在四个方面的新特点。

其一，通过“治理”这一表述更加体现城市管理中的多主体参与、多方式互动。城市治理，即政府、社会组织、企业和市民共同参与的城市管理，强调治理过程中的回应性、协商性、自愿性、共治性的城市治理，它比单一的、线性的、命令式的、控制性的、自上而下的城市管理显然具有更大的现实适应性，也是城邦精神的最好体现。

其二，柔性较之于人性，更能体现非管控、科学化、法治化的特点。因为“人性”可能也有“弱点”，“人性化”稍微不慎就可能出现有法不依、执法不严、违法不究的尴尬局面，就有可能出现“多数人暴政”、管理效率低下等弊端，而柔性治理更为客观的表达了治理中既体现以人为本核心理念中包容、关怀、温暖、情感、灵活的一面，也同时体现老子所说的“天下之至柔，驰骋天下之坚”的柔中带刚，刚柔并济的城市规范管理和严格执法的意涵。

其三，“柔性化治理”还集中体现了空间治理的“边界柔化”特点，而这可以很好的解释近年来城市治理中出现的各类新型治理难题和治理方式。现代城市的高度复杂性、嬗变性、流动性都对刚性的科层管理体制提出了挑战，跨辖区边界、跨层级边界、跨部门边界成为城市治理中必须采取的路径，而柔性化治理所体现的“边界柔化”则正是回应这一城市治理特点的最好方式。例如，破解“京津冀一体化”“粤港澳大湾区”“长三角一体化”以及其他城市群、都市圈发展的重要路径之一就是“政区边界的柔化”；再如，城市基层治理中出现的“河长制”“网格化管理”“路长制”“跨界治理”等模式，其实也是“管区边界的柔化”；又如，“城市综合环境整治领导小组”“城市全面深化改革委员会”“城市社会治安综合治理委员会”等治理方式则是“层级和部门边界柔化”的体现；最后，“边界柔化”还体现在城市空间治理中的“城乡边界柔化”，即城乡融合、城乡统筹、城乡一体化的治理。此次报告全文“城”字共出现39处，其中：“城镇”组合出现19处，“城乡”组合出现11处，“城市”组合出现7处，其余“城际”“进城”组合各出现1处。 “城镇”和“城乡”组合加起来共有30处，占到“城”字出现次数的77%，可见中国目前处在的是乡土中国到城镇中国的转型中，小城镇和乡村仍将是现在和未来一段时间空间治理无可或缺的重要内容，而在我国的广域市制下，城市治理也无法脱离乡镇地区的治理，而柔性化治理也可以成为体现城乡融合治理的一个概念。

其四，柔性化治理也是为目前技术性治理的扬长避短指明了方向。随着5G、新一代互联网、物联网、人工智能、区块链等新技术、硬科技应用于城市治理，在给城市治理带来效率和新图景的同时，也使得技术应用可能带来的“技术伦理”“精细过度”“缺乏人情”“标准刚性”“隐私泄露”等问题，柔性化治理的理念则是在充分发挥新技术的治理优势同时，也平衡其中的数字刚性，实现治理精度与治理温度的有机统一。