近日，长三角三省一市“两会”陆续召开，各地在政府工作报告中都提出要加快推动长三角一体化，上海市则提出“合力推进长三角一体化发展示范区建设”。

推动长三角一体化，核心难点之一在于探索跨省级行政区的治理体制机制，从破解路径而言，设立“长三角一体化特别合作区”可谓是一条突破强、见效快、风险小、可操作、能复制的路径。

“长三角一体化特别合作区”，即在长三角区域内选择一个或若干省级政区交界处，划出一小块以乡镇为基本单元的组合空间，通过小尺度特别合作区的先行试验，探求破解长三角一体化中深层次的体制机制障碍，并在积累经验后撬动长三角的大尺度一体化，甚至是全域的一体化。在具体设立路径上，可结合上海自由贸易试验区扩区，遴选区域并迅速调研形成《关于设立长三角特别合作区的方案》。

设立长三角一体化特别合作区的独特优势

以“跨政区边界的小尺度长三角一体化特别合作区”试验为抓手的独特优势在于：

第一，省市交界地带问题突出、集中，可为一体化合作试验提供更为丰富、更深层次的问题和挑战。

受制于“行政区经济”理论下政区边界衰减规律，这些地带最容易暴露和集中发生“非一体化”状态下导致的问题，包括“断头路”、垃圾偷盗、违禁物品的买卖等跨界违章违法现象；110、120、119等紧急救护不及时；阻碍优势资源流动；临近区域的断崖式景观差异等。这种由于制度造成的“隐形墙”，使得空间临近却以邻为壑，利益关联却推诿扯皮。

在这些治理困境最为突显的区域，设立特别合作区，相关省市向合作区让渡部分经济社会管理权限，探索建立跨政区的一体化治理体制机制，可试验更多的一体化发展和治理内容。

第二，政区交界处易于形成示范效应。

从历史上来看，政区交界处由于空间临近，习俗和文化也都接近，而出现的诸多治理难题多是制度“人为”造成的，一旦破除了这层本就不存在的“墙”，将很快能“攀亲结对”，融合发展，易于取得一体化治理的成效，进而形成示范效应。

第三，小尺度探索面临的风险性较小。

特别合作区的空间范围一般以乡镇基层政区为基本单元，因此在试验中，其制度风险相对较小，无论是组织架构、运行机制、财税情况都牵扯面不大，万一实践中出现问题，也易于及时纠偏，缩小影响。

设立特别合作区的方式路径

设立长三角一体化特别合作区可借助中国（上海）自由贸易试验区扩区等契机，在省市双边，或多边交界地带选择发展空间足、基础条件相对较好的区域优先设立。

（一）设立特别合作区的地理位置选择

一是在上海青浦、浙江嘉善、江苏苏州(吴江)交界地带设立特别合作示范区。建立以中国进口博览会效应和自贸区扩区为契机，建设更高水平开放的功能区。这一区位自然地理状况相对较好，基础设施也相对完善，并成为与江浙沪交界的核心地带，能够形成较好的示范效应。

二是在上海金山、浙江嘉善县和平湖市交界地带设立特别合作示范区。该地带同样位于两省一市交界地带，并且从地方的前期探索来看，浙江嘉善县、平湖市和上海金山枫泾镇、廊下镇等目前已开展毗邻党建，通过党建的方式共同解决违章建筑、农村红白喜事和食品卫生安全的监管等问题，在合作治理方面基础较好。

三是在洋山港与舟山新区（特别是嵊泗列岛）之间设立海洋经济特别合作示范区。此处可以作为中国（上海）自由贸易试验区扩区的重要承载地区，并且以海洋经济和大宗商品集散、交易等为特色，能够形成较好的区域一体化经济发展协作机制。

四是在上海崇明岛（西北角部分泥沙堆积形成的区域属于江苏南通市）和江苏南通设立特别合作示范区。将崇明岛全面纳入自贸区范围，形成绿色发展和乡村振兴为特色的自贸区，并作为未来自由贸易港建设的尺度平台。

此外，也可以根据地方意愿和发展基础，在江苏和安徽、江苏和浙江、浙江和安徽等交界地带设立相关的特别合作示范区。建设特别合作示范区要坚持“分步走”战略，优先选择基础条件较好和示范效应最强的地带率先突围，其他地区在摸索经验的基础上再行推进。

（二）特别合作区的设立路径

一是在长三角合作办公室支持下，加快调研，迅速形成《关于设立长三角特别合作区的方案》（以下简称《方案》），结合上海自由贸易试验区扩区方案的制定和报送，择机由涉及《方案》的各省级政府，联合报送中央有关部门。

二是建议在《方案》内容上可增加地方政府签署合作备忘录，以及由地方政府向特别合作区让渡部分经济社会管理权限的清单，并在特别合作区暂停涉及跨政区管理中的相关法律规定。

三是建议提前考虑特别合作区的管理体制和机制，可设立特别合作区党工委、管委会，以作为长三角合作办公室的派出机构。

四是提前谋划特别合作区的管理干部人选。要选拔业务能力强、创新能力突出的公职人员到特别合作区工作，为区域内改革和制度创新出别良好的人才基础。

（三）基于特别合作区升级“一体化协作带”

在打造江长三角特别合作区基础上，形成以特别合作示范区为基点，G60科创走廊、环杭州湾湾区等“一体化协作带”为联动的一体化发展战略。

设立特别合作区的若干注意事项

第一，要在法律上做好准备，政策上做出储备。

建设特别合作区要着重建设好组织形式和管理模式。要在法律层面处理好特别合作区立法、行政和司法过程中与地方权限的关系。

第二，充分借鉴我国改革开放以来设立的各类战略功能区发展经验。

一是充分借鉴国内自贸区建设的先进经验，在推动市场经济体系和对外开放体系，深化行政审批制度改革方面争取走在世界前列。二是充分借鉴自主创新示范区和综合配套改革试验区建设，形成具有前瞻性和战略性的体制机制，和适于激发创新的管理体制。三是要充分借鉴各地探索的现代化治理方式，形成高水准的治理水平。

第三，可以在特别合作区内建立一定的容错和免责机制。

建设长三角一体化特别合作区，面临诸多体制机制方面的挑战，要在保障政治方向的基础上大刀阔斧推进。必须要最大限度给予特别合作区“先行先试权”，在坚持国家法制统一原则和各地方性法规基本原则的前提下，特别合作区可以就区域发展和治理制定相关文件在区域内先行先试。

（作者熊竞系上海交通大学中国城市治理研究院和国际与公共事务学院助理研究员；赵吉系上海交通大学国际与公共事务学院博士研究生。本文为国家社科基金项目“基层政区空间重组视野下的基本公共服务均等化研究”（18BGL257）的阶段性成果）