王奎明 来源：澎湃新闻市政厅

邻避运动的广泛出现是社会进步的必然结果，一方面民众权利意识与环保意识增强；另一方面邻避设施的大量兴建是完善基本公共服务的必然要求。邻避困局的出现，是我国现阶段社会主要矛盾“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”的集中体现，一方面是民众对于完善基本公共服务的强烈要求；另一方面政府对于邻避设施的监管与治理措施不到位，两者之间的矛盾成为了邻避运动的触发点。

从根本上而言，邻避设施之所以为“邻”所“避”，原因在于设施本身“多数人得益，少数人受损”的天然特性，这也是邻避困局的根本性症结。由此，破解邻避困局的关键是平衡“多数人得益”与“少数人受损”，填平两者之间的利益鸿沟，突破路径就是填补“少数人受损”的利益缺口，致力于填补少数人利益缺口的“邻避回馈制度”则是有效的制度选择。

那么，我国建立邻避回馈制度的民意可行性如何呢？

2017年6月至7月上海交通大学民意与舆情调查研究中心以“中国城市居民环保意识与行为指数”为测评框架，采用国际先进的计算机辅助电话问卷调查系统（CATI），对中国35座主要城市的居民进行了随机抽样和电话问卷调查。

民众对于邻避设施回馈制度的接受度

调查分析发现，有42.8%的民众明确表示会考虑接受回馈政策，进而也接受邻避设施落户周边，而明确反对邻避回馈设施的民众比例仅仅为33.2%，这一点出乎之前预想。

另外，有24%的民众持观望态度，即看当时回馈的方式和数量，也就是说这部分中位选民并非排斥回馈制度，而是看回馈制度本身的可行性。由此可以说高达66.8%的民众，实际上是倾向于接受邻避回馈制度的。

上述数据说明，邻避回馈制度的制定和实施在我国已经具备良好的民意基础。进一步将调研城市按照东部、中部、西部进行了区域比较发现，三个不同区域民众接受邻避回馈制度的比例分别为66.8%、67.6%、65.8%，结果接近。由此可以说明，我国民众对于邻避回馈制度的接受度较高。

从概念上讲，邻避回馈制度属于生态补偿制度的狭义范畴。主要是对于“人”的补偿，目前邻避回馈制度本身的定义比较多元，笔者认为其涵义是：邻避设施建设运营方对于设施周边一定范围内的民众造成潜在的身体或精神上的损害，给予的金钱、物质或权益性补偿。

邻避回馈制度的建立是邻避运动进入成熟阶段的重要标志，标志着政府对于邻避运动治理进入制度化常态化阶段，国际上经济发达国家和地区均建立了完善的邻避回馈制度，并且取得了良好的效果。

以日本的垃圾焚烧设施回馈制度为例，提供金钱性补偿之外，还包括提供就业岗位，在设施周边建设文体娱乐设施等。美国特别设立了“竞争选址程序”，即政府和设施运营方承诺给予设施周边居民提供多元福利政策，让民众自己权衡利弊自行决定是否允许设施落户周边，然后采取“乐透—拍卖”的形式决定最终选址。

台湾地区的邻避回馈制度建立于上世纪九十年代，是台湾邻避运动实现科学的重要转折点。大陆地区虽然尚未建立系统的回馈制度，但是地方政府已经开始着手尝试。

2016年12月广东省人民代表大会常务委员会审议通过了《广东省人民代表大会常务委员会关于居民生活垃圾集中处理设施选址工作的决定》，决定明确规定“长期补偿、各方受益的原则”原则，以及“生态补偿费主要用于生活垃圾集中处理设施周边环境改善、公共服务设施和基础设施建设和维护、集体经济发展扶持、村(居)民回馈等”。这可以说是我国第一部涉及到邻避回馈制度的法律性文本。

另外从实践角度来看，杭州市某区2014年在爆发了反对垃圾焚烧厂事件之后，当地政府和设施运营方制定了切实可行的回馈制度，成功实现项目落地。杭州市为了保障当地产业发展，专门给设施所在的中泰街道拨了1000亩的土地空间指标，并投入巨额资金改善设施周边环境，例如该区投资20.8亿将设施周边几个村子打造成城郊休闲“慢村”，大大提高了村民的收入和生活水准。此外，该区还为中泰街道投入1.4亿元完善配套工程，实施了包括改善生态、生产、生活环境等方面的117项实事工程。

影响民众对于邻避设施回馈制度接受的因素较为多元，包括民众个人的环保认知、邻避设施种类、风险管控技术、政府环保绩效、政府公信力等等。研究发现，政府公信力、风险管控技术是最为核心的决定性因素，所以要提高民众对于邻避回馈制度的接受度，必须着手提高政府公信力，同时完善风险管控技术。政府公信力与风险管控技术是紧密相关的，两者共同的突破点是“环境影响评估制度”。成熟的风险管控技术是邻避回馈制度得以存在的基础，也是重塑政府公信力的关键路径，风险管控技术的制度化就是环境影响评估。

此次调查分析还发现，现阶段民众对环评制度的整体信任程度仍然较高，明确表示对环评制度持信任态度的调查对象占比约为36.7%，未明确表态的民众比重为36.2%，约五分之一（23.5%）的调查对象对环评制度表现出不信任感。从中可见，尽管当前政府在各种环保问题中常因“公信力匮乏”屡遭诟病，但至少在实际工作中，环评制度仍然得到了多数调查对象的认可。

既已具备了良好的民意基础，我国系统性的邻避回馈制度应该尽早着手建立，完善的邻避回馈制度是实现我国邻避运动科学治理的必由之路。

（作者系上海交通大学中国城市治理研究院助理研究员）

原文链接：【澎湃新闻】我国近七成民众表示接受邻避回馈制度