王奎明/上海交通大学中国城市治理研究院助理研究员

2017-11-22  来源：澎湃新闻

十九大报告中指出，我国社会主要矛盾已经转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。“邻避运动”（注：“邻避”源自英文“Not in my back yard”，字面含义为“不要建在我家后院”，被译为“邻避”。邻避运动指居民反对在住所附近修建具有一定负面影响的项目，如垃圾场、核电厂、殡仪馆等）作为生态文明建设方面的重要挑战，近十年来已经成为了高频词汇，由于邻避运动引发的邻避困局，已成为政府关注的热门议题。

邻避运动的广泛发生是社会进步的必然结果，而邻避困局的出现则是我国现阶段社会主要矛盾的集中体现，一方面是民众对于完善基本公共服务设施、提高服务层次的强烈要求；另一方面是政府对于邻避设施的监管与治理政策的缺位与错位、治理理念与方式的相对传统，正是两者之间的矛盾成为了邻避运动的触发点。

民众美好需求与滞后的制度建设

近年来伴随着我国城镇化水平的快速推进，基础公共服务设施承载量与人口数量之间的矛盾愈加尖锐，而推进城镇化的出发点就是让民众享受到更高美好的生活品质，为了破解垃圾围城、能源短缺等问题，以垃圾焚烧厂、发电厂为代表的大量基础公共服务设施开始兴建，这些服务设施本身又是“多数人收益，少数人受损”的邻避设施，不可避免地触及到民众的邻避情结，邻避冲突事件开始大量出现。

民众对于美好生活的追求是阶段性的，也是多方面的，这一点在我国邻避运动的发展阶段中得以充分体现。笔者认为我国邻避运动经历了十余年的发展，主要分为两个阶段：

第一阶段为反对高污染、高风险性的邻避设施为主（本世纪初—2015年），如PX项目迁移、热电厂、化工厂等。

第二阶段是反对以养老院、殡仪馆为代表的心理不悦型邻避设施为主（2015年至今）。其中最为典型的、发生频率最高的是养老院建设引发的冲突，成都、海口、长沙、武汉、深圳、南京、上海等多个城市均出现了多次邻避运动。

我们正在经历第二阶段的高潮时期，这也是我国老龄化社会进程的必然。邻避运动的不同发展阶段反映的正是社会进程的不同阶段，特别是民众对于美好生活需求的不同阶段。

通常而言，邻避运动从第一阶段进入到第二阶段会经历近三十余年时间，但是由于我国的跨越式发展，这一进程被大大缩短，所以从治理角度而言，制度建设相对的滞后性便更为凸显。制度化建设的当务之急是完善设施规划阶段的公民参与制度，充分听取民众意见与建议，实现政府、设施运营方、民众、NGO等多主体间良性的互动，将邻避冲突消除在萌芽阶段，进而推进后续的制度化建设。

邻避回馈制度——破解邻避困局的制度性选择

邻避运动第二阶段高潮期的下一阶段便是制度化治理的成熟阶段，所以此时是引领邻避运动进入成熟阶段的良好时机，而邻避回馈制度是开启成熟阶段的标志性制度设计，原因有两个：

首先，邻避运动治理理念由“冲突后化解”转变为“冲突前规避”；其次，开启了多元主体平等协商式治理的序幕，这一点也是邻避运动制度化治理的精髓。关于邻避回馈制度的建立与实施，台湾地区的实践经验可以提供有益借鉴。

在上世纪八十年代邻避运动出现的早期，台湾曾借鉴日本经验颁布了相关公害纠纷处理制度，但是该制度侧重于矛盾纠纷的事后化解，所以收效甚微，该制度的实施时间也比较短暂。

到了上世纪九十年代台湾开始转变思路，变“事后化解”为“事先规避”，转变的关键就是一个关键词的提出—“回馈”，这成为台湾邻避运动治理走向成熟的转折点。

回馈理念践行最有效的是回馈金制度的实施，回馈金制度顾名思义是指给予邻避设施周边民众的金钱回馈制度。该制度设计的直接原因是邻避设施对于周边民众在有形、无形的健康或者财务方面可能面临损失而给予的补偿。

1.回馈金制度成功的关键不在“金”

台湾回馈金制度中对于回馈金额的规定是相对低廉且固定的，如垃圾焚烧厂每焚烧一吨垃圾，回馈金额为200元新台币（相当于四十多元人民币），按照邻避设施所覆盖的民众数量而言，回馈金额并不算高。并且对于回馈金使用有着严格限定，回馈金的支出以“经常门”与“资本门”两大名目支出，“经常门”包括节日慰问、组织旅游、节庆活动等等，“资本门”包括公共服务设施维护、基础建设等等，同时“资本门”占支出总金额比例不得低于40%。所以民众个人实际上享受到的回馈金福利极其有限，那为什么回馈金制度可以成功突破邻避困局呢？

2.回馈金制度的精髓是“自主性”

台湾回馈金制度设计的核心原则是“利益相关人参与原则”，即利益相关人共同参与公共事务的管理与决策，民间组织、私人部门与政府建立伙伴关系并共同承担责任，政府并不是唯一的治理主体，同时还存在着包括民间组织、私营企业、甚至是公民个人以及社群在内的多个治理主体。

“多主体治理模式”打破了单主体模式的固有范式，不再是单一主体对决策权拥有终极垄断，实现了多主体间的良性互动。其中最为关键的一点是对于政府角色的科学定位是主持而非主导。在回馈金制度中政府只是各个利益相关主体博弈的召集人和平台提供者，不参与制度实施的具体事务之外。实现了民众对于邻避设施管理的自主性。

“自主性管理”制度关键：两个委员会

1）回馈金管理委员会

回馈经费管理委员会是专设的组织机构，全面负责具体设施辐射周边区域的回馈金制度实施，需要特别说明的是，该管委会属于社会民间组织，而非政府部门或者事业单位。

该管委会所有办公经费支出均从回馈金中产生，所有办公经费均不享受政府补贴，包括管委会专职主任和办公室人员的薪酬发放。回馈金管委会的日常运作完全去行政化，政府对于管委会的作用仅仅只是监督，环境保护局负责回馈金制度实施的宏观性监督。

回馈金管委会定位为去行政化的民间组织有两大优点。

首先，政府部门不直接参与回馈金的预算与支出，更不涉及回馈金的分配，没有占用任何一部分支出，全权交于民间组织自行管理，这就避免了政府与民众间可能产生的诸多矛盾，也提高了回馈金制度的透明度与公信力，避免了因回馈金引发邻避运动的二次爆发。

其次，邻避设施回馈金虽然存在补偿金的性质，通常来讲补偿金是在已经造成或者即将造成利益损害的情况下才发放的，而邻避设施只是存在潜在风险，并未造成实质的危害性后果，特别是在当今安全技术比较成熟的情况下，仅造成了民众的恐慌，而这种恐慌往往只是源于民众内心的担忧而已。

由于回馈金的性质存在模糊，政府回避既可以避免可能存在的法律纠纷，同时避免此类性质回馈金适用范围被人为扩大，而成为民众与政府博弈的障碍，进一步而言，也不会对于政府公信力造成损害。

2）专门监督委员会

为了保证回馈金制度的有效实施，台湾专门设立了独立于回馈金管委会的邻避设施风险监督委员会，如“台北市垃圾焚烧厂监督委员会”，对于台北市三个垃圾焚烧厂进行全面监控。

监督委员会的组成人员包括五部分：环保局等部门的政府人员、利益相关里长代表、邻避设施运营方、第三方监管机构、社会环保人士，监委会每两个月由环保局组织召开一次。政府部门的角色担当仅仅是会议的召集人和主持人，监测数据由邻避设施运营方和第三方监管机构发布。

需要特别指出的是，第三方监管机构并非政府指定，而是监委会讨论选定，这进一步强化了监管的自主性。另外监委会召开期间多个政府部门列席会议，主要是为了充分审议监测报告、听取民众意见，做好环保应急预案。监督委员会每两个月召开一次，会议期间发布数十页的监测报告，详细公布各项监测数据。

除了邻避设施的各项污染指数之外，邻避设施身的运转状况也是民众关注的焦点，为此监督委员会设立了对于垃圾焚化厂本身的诸多监督项目，特别是其运转的安全性监督。

监委会组织下的制度化监督模式较为科学规范，但是毕竟其组成人员有限，为了进一步提高监管的有效性，消除民众疑虑，监管制度中特别设立了质询式监管模式，即民众可以根据自身感受随时向监委会提出质询。为了方便民众监督，邻避设施运营方专门在居民区设立电子显示牌，实时公布各项排放指数。

日常的质询式监督取得了良好的效果，如曾有民众看到焚化炉烟囱排出的烟尘颜色发生变化，便向里办公处提出报告，负责人迅速联系相关人员及时作出解释，颜色变化是受天气变化所致，各项检测指标均正常，及时消除了民众的疑虑。民众的质询式监督是自主监督最根本的体现。

借鉴与启示

台湾地区回馈金制度的精髓是“自主性理念”的秉承，这是对大陆地区最大的启示。政府公信力缺失的重要原因是政府角色的纠缠不清，政府职能的兼容并包，以致政府成为矛盾的集中点，大陆地区邻避运动中抗争口号大多针对于政府本身，虽然是策略性的口号，但是也表现出了政府在邻避运动中的尴尬身份。

政府公信力重塑的首要工作是分散矛盾，规避质疑，而这不代表政府不作为。具体的策略选择就是充分激发社会潜能，提高社会的自主管理能力，在邻避设施规划与运转阶段，政府最好的治理方式就是无为而治，扮演好主持人与召集人的角色即可。

原文链接：

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