陈高宏（原徐汇区人大主任）

 

20世纪90年代初，一项重大的国家战略——开发开放浦东，使上海浦东新区成为中国改革开放的前沿。从此，在中国辽阔的版图上，这块袖珍土地日渐显出其不同寻常的分量，这种分量来自于其实践中国特色社会主义理论所带来的翻天覆地的变化，来自于“上海现代化建设的缩影”“中国改革开放的象征” 所表达的时代精神。

今天，我们重温浦东开发开放这一伟大的历史事件，回顾浦东开发开放战略的实施进程以及开发实践中战略思想的深化与发展，从而准确地领会浦东开发开放战略的历史作用，对于我们深刻理解战略先导对于上海跨世纪发展伟业的重大意义，无疑是十分必要的。

今日一派繁荣景象的陆家嘴，是浦东开发开放所取得的成果之一。    □东方IC 供图

 

1．浦东开发开放战略的实施进程

开发开放浦东是一项跨世纪的宏伟工程，需要经过较长时期的艰苦努力，从已经经历的发展进程来看，浦东开发开放战略的实施大体可分为四个阶段。这四个阶段，在时间上相互交叉，在逻辑上又一脉相承，各个阶段有重点有主线，又有伏线或辅线，为下一阶段的重点做铺垫。

第一阶段，大约从1990年4月到1995年上半年，是浦东开发开放的正式启动并进行大规模基础设施建设阶段。可简称为：基础先导阶段。

万丈高楼平地起。浦东开发开放的战略实施首先从大量奠基性的基础建设开始，既包括大规模的基础设施建设，也包括组织、思想、政策、法规和规划等多方面的基础启动工作。概括地说，主要做了六件大事、破解了三大难题。

一是确定了浦东开发开放的支持政策。1990年4月30日，上海市政府召开新闻发布会，宣布中央政府部委有关减免三资企业所得税、生产建设器材免关税以及允许外资经批准兴建第三产业、增设外资银行等开发浦东的10项政策。1992年3月10日，黄菊市长在市政府新闻发布会上宣布，国务院又给予浦东新区扩大五类项目审批权限，增加五个方面的资金筹措渠道（简称“52111”）¹，从1992年到1995年，每年可增加40亿元左右的资金。这些政策力度很大，整合了经济技术开发区和特区的相关政策，有些政策如外资兴办第三产业等“比特区还特”²。

二是出台了浦东开发开放的法规文件。1990年9月10日，国务院有关部门和上海市政府向中外记者宣布了《上海外资金融机构中外合资金融机构管理办法》《关于上海浦东新区鼓励外商投资减征、免征企业所得税和工商统一税的规定》等开发开放浦东的九个法规文件³。1991年9月18日，上海市人民政府又公布了三个新的政策规章，包括《鼓励外地投资浦东新区的暂行办法》，以及关于外高桥保税区进出海关和外汇管理的两个《施行细则》⁴。

三是制定了浦东新区整体规划。如前所述，早在1987年8月，上海市规划局在浦东开发中外咨询研究小组卓有成效工作的基础上编制完成了《浦东新区规划纲要（草案）》和相应的初步方案。1992年，市人大通过了《上海市浦东新区城市总体规划》，该《规划》系统地阐述了总体规划目标⁵。与此同时，充分发挥城市总体规划的综合调控和导向作用，加速各类规划和分区规划的编制和修订工作。组织开展规划的国际竞争性招标是一个重要举措，以小陆家嘴1.7平方公里为标的，吸引世界上最著名的规划公司来参与竞争，最后优选产生了一个世界一流水平的规划模型，极大地提升了小陆家嘴及其周边区域的土地价值。

四是进行内部思想动员和外部宣传推介。市委市政府召开了一系列干部大会，传达中央精神，统一思想认识。1990年4月21日，市委书记、市长朱镕基在上海两会政府工作报告中提出，浦东开发的条件已经成熟⁶。之后，市委市政府领导紧锣密鼓地出席新闻发布会，出访中国香港、新加坡、日本、美国以及法国、德国等西欧六国和地区，会见兄弟省市领导，详细介绍了浦东开发开放的计划，欢迎境外各方和全国各地共享浦东开发开放的机遇⁷。

五是搭建浦东开发开放的组织领导架构。1990年4月30日，上海市政府宣布成立上海市浦东开发领导小组、设立浦东开发办公室和浦东开发规划研究设计院；9月11日，外高桥保税区开发公司、陆家嘴金融贸易区开发公司和金桥出口加工区开发公司——浦东新区的三大主力开发公司，正式挂牌开业。1992年3月10日，外高桥保税区管委会成立。从1990年至1992年这段时间，从组织领导架构来看，浦东开发开放是由领导小组直接领导、三区两县和各委办局各司其职、浦东开发办协调推进。这个迅速搭建的领导架构为浦东开发开放初期抓紧启动政策准备、规划准备和招商推介，作出了应有的贡献。但由于浦东开发办只是一个协调部门，涉及到的区域管理实际权力主体有三区两县政府和市府各委办局，随着浦东开发建设大规模展开，这种分散管理的体制已难以适应客观需要。1992年11月，经国务院批准，在原杨浦、黄浦、南市区浦东部分，川沙县以及上海县部分地区的基础上，正式成立浦东新区。1993年1月1日，浦东新区党工委、浦东新区管委会挂牌成立，作为上海市委市政府的派出机构，精简高效统一集中地行使对浦东新区的区域管理⁸。

六是大规模的基础设施的建设。上海市在“八五”期间计划建设的包括南浦大桥、杨浦大桥、杨高路扩建、内环线浦东段、外高桥港区、合流污水一期、凌桥水厂、浦东煤气厂二期、外高桥电厂、通讯工程在内的第一批十大基础设施骨干工程，全面提前竣工⁹。同时，在陆家嘴、外高桥、金桥等重点功能区的开发区基础设施，也进行了高强度的投入和高标准的建设， 完成了启动地块的“七通一平”，金桥开发公司还在全国开发区中率先做到了“九通一平”。

为了实质性启动浦东开发开放，大规模、快速地推进基础设施建设，必须解决土地、资金、动拆迁、劳动力安置以及建设和管理等一系列问题。换言之，只有创造性地破解这些难题，才能保证浦东基础设施建设大规模高强度的推进。浦东开发交出了满意答卷。

一是解决了土地资源的市场化利用问题。核心是组建公司进行商业性开发，摒弃了传统体制下由政府投资开发，承担全部开发成本的旧模式，形成了政府规范土地一级市场、放开搞活土地二级市场的“资金空转，批租实转，成片开发”¹⁰的开发模式。土地空转与土地划拨的最大区别在于，划拨的土地不能有偿转让、出租和抵押，而空转到手的土地，却能够经过国有公司开发后，进入土地二级市场，通过以地合资、以地集股、以地抵押和以地招商等方式，使土地资本与国内外金融资本、社会资本相结合，大规模地筹集资金。截至1999年底，政府以“空转”的形式，向重点开发公司成片出让土地23幅，出让面积61.589平方公里，折算为政府的资本投入61.5亿元，使开发公司吸纳200多亿元的土地合资开发资金、120亿元的土地转让收入，吸引800多家中外合资房地产公司和总量约400亿元的房地产开发资金¹¹。

二是多渠道解决了资金筹措问题。浦东基础设施建设的开发资金，除了上述土地批租收入之外，主要来自六个方面：1、市政府统筹解决的东西联动项目投资资金；2、中央对浦东开发开放的财政信贷支持；3、国家有关部门参与部分项目投资；4、发行债劵和举借外债所筹措的资金，其中有很多融资机制的创新尝试，如采用BOT方式吸引内外资建设、经营延安东路越江隧道复线等具有一定营利性的基础设施项目；5、开发公司以一定比例的资本组建股份公司，大量吸收企业社会个人的资金使资金总量迅速增长。1992年陆家嘴、金桥、外高桥等开发公司相继组建了股份公司，并在海内外证券市场上市，资本总量空前扩大，浦东概念股成为海内外注目的热点；6、加快扩大浦东新区税基，增加政府的财政收入。

三是解决了征地劳动力的安置问题。1993年9月，浦东新区出台了“52号文件”，改变了在计划经济体制下长期采用的“谁征地、谁安置”的办法，率先建立了以市场为主导的“铁保障、泥饭碗”就业安置机制，即为征地农民统一办理养老和医疗社会保障，提供就业培训，市场化就业。截至1999年底，16万名征地农民通过新的方式进行了安置，顺应了国有和集体企业改革的大趋势¹²。

第二阶段，大约从1995年下半年到2000年，是浦东开发开放转入基础开发和功能开发并举并逐步以功能开发为主的阶段。可简称为：功能主导阶段。

在这一阶段，围绕功能开发有五个方面大的进展：

一是功能性政策试点抓住机遇。1995年6月，国务院给予浦东扩大对外开放方面新的功能性政策¹³，使浦东在金融和贸易等领域取得率先推进改革的试点权，以支持上海国际经济中心城市建设和促进浦东功能开发。浦东抓紧时机在金融贸易改革和对外开放方面采取了一系列大动作：实行融资方式和渠道的创新，组织国内银行联手为重大工程融资，扩大授信方式，引入循环贷款、按揭贷款等先进运作方式，浦东的商业银行全面推行资产负债比例管理试点，实行财产险和人寿险机构的分设，外资银行在浦东经营人民币业务试点，国内外贸企业在浦东开设子公司，境外外贸公司在浦东设立分公司，增设外资和中外合资保险机构，对外开放商业零售，组建中外合资外贸公司。浦东新区在短短几年内迅速集聚了几千家中外贸易公司，上万家商业企业，金融贸易业的增加值占新区GDP的比重，由1992年的10.7%上升到2000年的20%¹⁴。

二是功能区开发成果丰硕。在这一阶段，浦东开发的中心任务是拓展四个重点开发区的功能，并使各个区互相呼应，功能互补，形成有机整体。

陆家嘴金融贸易区，规划面积28平方公里。1999年底，开发面积达到15平方公里，近200幢现代化办公商务楼宇拔地而起，77家中外资金融机构和上海证交所、上海期货交易所、上海产权交易所等6个国家级要素市场相继进入，西门子、阿尔卡特等21家外国跨国公司地区总部以及宝钢、华源等国内大集团总部落户，金融贸易功能日趋增强。¹⁵金桥出口加工区，规划面积8.27平方公里。形成了以集成电路与计算机、电子通信、汽车为主的高新技术产业群体。340多家中外资企业落户，150个现代制造业项目相继投产，1999年工业总产值达到369亿元，其中高新技术产品产值比重达到70%。2000年，区内高新技术产业产值达298.63亿元，成为上海建设工业新高地的主力军。1998年经国家科技部批准为上海金桥现代科技园，整个园区规划面积为20平方公里，其中工业用地6平方公里。¹⁶外高桥保税区，规划面积10平方公里，一期开发面积约3.28平方公里。国际贸易、保税仓储、出口加工三大功能逐步拓展，引进了2000多家贸易公司和60多家世界著名跨国公司的物流分拨中心，形成了以半导体封装测试、通讯产品及计算机等出口加工、仓储分拨为主的现代信息产业基地，2000年经济总量几乎等于国内其他14个保税区之和。区内高新技术产业产值亦达86.10亿元¹⁷。

张江高科技园区，规划面积17平方公里，首期开发4.2平方公里。1999年8月，上海市委市政府颁布“聚焦张江”战略，决心集全市之力，依托上海的综合优势和浦东开发开放先行先试优势，把张江高科技园区建设成为技术创新和科技成果转化、产业化的示范基地，产学研结合、综合改革的先行先试基地，创新人才研发机构和高科技企业集聚的辐射基地，与市场经济和知识经济相适应的科技服务基地。2000年，园区高新技术产业产值达35.49亿元。¹⁸

三是功能集聚应对挑战。市委市政府采取了人员东进、机构东进等有力措施，集聚浦东商气、人气，推动浦东功能开发，成功地化解亚洲金融危机对浦东开发带来的负面影响。在人员东进方面，鼓励和支持浦东新区率先打破地域、身份、学历等各种界限，面向全国招考机关干部、聚集各类开发建设所需人力资源。至1996年底， 6年中，浦东新区人口净迁入9.40万人，其中，从外省市净迁入3.23万人，引进了市内外管理和技术人才1.4万人，在浦东三资企业中任职的外国经济技术专家1000多人，全国各地参与浦东开发建设的职工和民工近30万人。浦东新区已经成为各类人才创业的热土，为浦东功能开发奏响了序曲¹⁹。

在机构东进方面，1996年开始，以中外金融机构、要素市场、跨国公司和国内大企业集团总部以及市政府有关委办局为主力军，联合演奏了一场机构东进的“协奏曲”。1999年底，上海房地产交易中心、上海市粮油交易所、上海市产权交易所、上海人才市场等六大要素市场及上海市房地局等政府部门，按照市委市政府的决策，东迁浦东。随着中国人民银行上海分行东迁，一批著名跨国公司，如斯米克、西门子、汤臣、联信、泰国泰华银行、日本八佰伴、阿尔卡特等，纷纷将总部或地区总部迁入浦东新区，上汽集团、宝钢集团总部也相继东迁²⁰。

为了促进人员东进、机构东进，推动浦东功能集聚，市委市政府还推出延安路隧道免费通行以及“蓝印户口”等政策。在中央和上海市的全力支持下，浦东开发开放克服了亚洲金融危机的负面影响，商气人气趋旺，金融、贸易和新兴制造业充满活力。1999年，浦东的外省市企业和内联项目已达4800余个；各地外贸子公司发展到103家；高新技术企业超过120多家；浦东的电子信息产业年总产值已达250多亿元，约占全市的40%；人口由134万增加到156万，流动人口达到40万。浦东不仅解决了短暂出现的“空楼”现象（据1999年5月统计，住宅的租售率超过78%，厂房的租售率达到62%，办公楼和商业用房的出售率分别为48%和39%），而且出口增势不减。据海关统计，1994年至2000年，集装箱吞吐量连续7年平均年增42.9%；1998年，在全国外贸出口零增长的背景下，浦东实现外贸出口43亿美元，增长15%，其中加工贸易合同总值26亿美元；1999年前两个月，完成出口7.87亿美元，增长37.8%。在全市1999年比1998年新增的347亿元GDP增量中，由浦东提供的增量占到30%；在外贸出口28.25亿美元的增量中，由浦东提供的增量占到50%；在高新技术产业175亿元的产值增量中，由浦东提供的增量占到57%。浦东新区已成为全市经济增长的可靠引擎²¹。

四是功能性基础设施强力推进。继“八五”期间投资250亿元完成第一轮十大基础设施工程后，“九五”期间又投资1000亿元，实施推进了浦东国际机场一期、东海天然气工程、外环线、电厂二期、港口二期、地铁2号线、隧道复线、通讯枢纽工程等新一轮十大工程。前一轮十大工程，初步解决了基础设施落后的问题，改善了投资环境，提供了城市生活的基本条件，多数项目仍属于还历史旧账，因而主要是形态性基础设施。新一轮十大工程，是浦东作为国际性大城市功能的发挥的基本条件，因而是侧重于功能性的基础设施。特别是航空港深水港信息港三大港建设具有最重要的意义，它是浦东生产和服务功能开发的标志性项目。经过两轮10年城市基础设施建设，新增道路总长1000公里，集中城市化地区从开发初期的44平方公里，扩大到近100平方公里²²，与此同时，浦江东岸耸立起一大批现代化功能性楼宇，活跃着各有特点的功能区，现代化新城区形态与功能框架已经初步形成。

五是国际会议功能形象展示。世界五百强会议在浦东召开，浦东首次成为国际会议的东道主。1999年9月27日，以“中国：未来的五十年”为主题的“99《财富》全球论坛”，在浦东新落成的上海国际会议中心开幕。世界五百强企业中有60家参加了本届论坛，远远超过了前两届10多家的规模。与会的中外代表超过800人，其中包括300多位跨国企业的董事长、总裁、首席执行官和200家中国大企业的负责人，以及一些政界和经济界名人，规模亦是此前历届论坛中最大的。江泽民总书记在会议上对于浦东开发开放作了热情洋溢的评价。应该说这次会议展示了浦东形态与功能开发所取得重大成果²³。

第三阶段，大约从2000年到2010年，浦东进入统筹推进、全面配套的城市整体开发阶段。可简称为：综合配套阶段。

其动力机制：一是作为2010世博会主场馆所在地，需要推进综合性多功能现代化的城区一体化建设，从而形成推动整体开发的内部机制；二是在中国加入世贸组织的推动下，作为中国改革开放的先行先试区，与国际经济体系进一步融合，形成推动整体开发的外部机制。

其主要特征：综合配套整体开发。这一阶段关乎浦东开发开放战略实施的大事，如正式建政、APEC会议、综合配套改革试验区、世博会、迪士尼乐园、大飞机项目落户浦东、南汇区划入浦东新区等，都明显体现了这一特征。

一是综合配套的城区建制。2000年9月，浦东新区正式组建区委、区人大、区政府、区政协四套班子²⁴，作为一级完整的地方建制，统筹行使地方基层政权的各项职责，这表明浦东新区从开发区管理体制正式走向城市化成熟区域的管理体制，按照国家宪法和组织法的要求，提高法治化、规范化、制度化的水平，以适应日趋复杂的多元社会治理和日趋庞大多元的经济社会事务管理。

二是综合配套的改革试点。2005年6月21日，国务院批准在浦东新区率先进行国家综合配套改革试点，着力转变政府职能，着力转变经济运行方式，着力改变二元经济与社会结构。中央各部委相继确定在浦东开展20余项改革试点项目，上海市政府授予浦东六个方面共17项自主发展权。在各方的支持下，浦东新区率先进行了工商税务、行政审批、问责监察、政务公开等40余项改革措施，体制机制法制三管齐下，解决了一批涉及改革、发展、稳定的具体问题。²⁵

三是综合配套的区域整合。2009年8月，市委市政府宣布了南汇区正式划入浦东新区的战略决策。合并后新浦东面积1210.41平方公里，户籍人口达到268.6万人，国内生产总值达到3686.82亿元。²⁶这是从整个上海发展的大局出发，促使浦东开发能量向周边辐射，两区优势互补，形成了“三港三区”²⁷联动发展的态势，也使得跨浦东、南汇两区规划的迪士尼项目、大飞机项目以及张江高科技园区的南扩，因有了体制保障而得以统筹配套全方位推进。2008年5月中国商用飞机有限责任公司在上海浦东揭牌成立，2009年11月上海迪士尼乐园正式获国家批准，在一个区域的统筹领导下两大项目进展顺利。²⁸

四是综合配套的整体开发。为开发浦东城区整体功能，迎接2010年世博会，浦东在“十一五”期间，再投入1500多亿元，用于基础设施建设。深水港、航空港等重大基础设施建设的标准都达到国际一流。与此同时，浦东新区的社会功能开发取得很大成就。首先，体现在各项社会事业的发展上。新建和扩建学校100多所、医院近10所，相继建成上海科技馆、东方艺术中心、浦东游泳馆、源深体育中心、浦东图书馆、少年宫等一批文化体育设施，此外诸如农民工子女就学、社会组织培育等都有很大进展。²⁹其次，加快了城乡发展一体化的进程。在 “列车工程” “区镇联动”³⁰、组建孙桥现代农业开发公司的基础上， 2006年浦东新区又进行了将开发区、城区、周边乡镇郊区“三区合一”的功能区建设试点，成立了外高桥、金桥、张江、陆家嘴、三林世博与川沙机场六个功能区管委会，以促进城乡二元并轨并统筹推动建立新型的城乡发展一体化社区。此后，又实施了“农民收入倍增计划”“村庄改造计划”等，农村化地区发展速度明显加快。

五是综合配套的世博筹办。从某种意义上说，2001年10月在浦东召开的APEC会议，为世博会的筹办所需要的大量区域统筹服务工作，做了预演。亚太经合组织成员21个国家和地区领导人到浦东参会，使浦东积累了为大型外事活动提供配套服务的经验。2010年5月1日至10月30日，中国2010年上海世界博览会，在黄浦江两岸成功举办。会场面积5.28平方公里，其中浦东作为主场馆占地3.93平方公里。会期半年，240个国家和地区组织参展，参观人数达到破世博会历史纪录的7308.44万人。³¹世博会的主题是“城市，让生活更美好”。这个主题，实际上也正是浦东开发开放进入新世纪十年奋斗的主题，反映了浦东功能开发从侧重于重点功能区开发，拓展到整个城区综合功能的开发；从侧重于生产功能的开发，进一步拓展到生产、生活、生态功能的整体开发；从侧重于城市地区的开发，拓展到城乡一发展体化开发。世博会的主题与国家综合配套改革试验区的战略要求，也是相互呼应的。

浦东城区功能的整体开发，是在振兴上海的整体格局下实现的。在这一阶段特别是通过上海世博会的举办，有效地促进和展示了东西联动的巨大实践成果：在基础设施建设、区域功能和城市规划、产业布局等方面，浦江两岸确实实现了“同一个中枢神经系统，同一个血液循环系统”的东西联动的战略构想，从而成为通过世博会向世界展示的一张上海城市均衡发展的战略名片。

第四阶段，大体上从2010上海世博会闭幕至今，浦东进入转型提升、创新成长阶段。可简称为：二次创业阶段。

以上海世博会的召开以及上海迪士尼、上海中心等特大项目建成开业为标志，浦东开发开放初期规划的重大项目和创业指标，经过前三个阶段20年的努力基本完成。2013年9月，中国（上海）自由贸易试验区在浦东挂牌成立。2015年4月上海自贸试验区正式扩区。运行三年多来，自贸区“负面清单”管理等累计100多项制度创新成果在全国复制推广，为进入二次创业新阶段的浦东注入了新的活力。

这一阶段的特征可以概括为“由园建城”，即以新的生产力布局和新增长点开拓为目的，集创新、创业、工作、生活、学习和休闲等功能为一体，推进产城融合、城乡一体的深度城市化；以开发园区向城市化的深度转型为抓手，强化主体功能、提升创新能级，完成二次创业的新的使命。

“由园建城”集成创新的建城大业，分两路进行。

第一路是“老兵新传”，即四个老的国家级开发园区及其周边相关区域，转型提升为新城：一是“国际贸易城”，得益于上海自贸区持续推进的产业开放政策以及以负面清单管理为核心的投资管理体制改革，外高桥片区国际贸易、保税物流、高端制造等原有产业保持规模优势并不断转型升级，文化服务、技术服务、租赁服务、金融服务、消费服务等新兴业态正在快速成长。截至去年9月，外高桥保税区集聚了跨国公司营运中心217家，跨国公司地区总部68家，亚太运营商企业42家，浦东纳税百强企业34家。区内新增企业4万家，超过挂牌前20多年的总和。³²二是“张江科学城”， 张江科学城规划编制完成，张江园区向南扩展，张江综合性国家科学中心获批，上海光源二期、超强超短激光实验装置等一批重大科技基础设施落地，高新技术企业达到1510家，每万人口发明专利拥有量达43.6件。³³三是“陆家嘴金融城”，商业保理、股权投资等新金融业务有序开展，金融国际化程度进一步提高，金砖国家新开发银行、中国信托登记有限责任公司、上海保险交易所等功能性机构开业运行，沪港通、黄金国际板、国债期货等上线运行，文化、教育等功能的增强使金融区进一步丰满。四是“金桥智造产业城”，2014年制造业产值2048亿元，生产性服务业产值达3154多亿元。³⁴2016年上海通用凯迪拉克工厂竣工投产，园区面积亦进一步扩展。

第二路是“新秀登场”，即四个新的增长开拓区域成长为新城：一是“世博新城”，包括世博园区、耀华地块和前滩三大块，总面积8.56平方公里，在抓紧形态开发的同时，正在着力提升总部商务、新兴金融、文旅传媒功能，力争建成具有世界级水准的中央公共活动区。目前，世博央企总部集聚区已初具外形。二是“旅游新城”，总规划面积约24.7平方公里的国际旅游度假区建成区已经开园运营。其中核心区规划面积为7平方公里，包括上海迪士尼一期主题乐园及配套设施项目。目前正在加快开发建设功能完善、区域协调发展的现代化旅游城。2016年6月16日开园的上海迪士尼，运营一年，接待1100万游客。与此相呼应，打通一产和三产的浦东乡村旅游项目“特色民宿”也闪亮登场。三是“国际航空城”，航空城已经启动区域功能规划和核心区城市设计，集聚航空服务和航空研发制造的全产业链，中国商飞C919大型客机已经总装下线，并于2017年5月5日成功首飞。浦东国际机场2016年旅客吞吐量接近6600万人次，货邮吞吐量连续八年保持全球第三。深水港与航空城的建设共同支撑了上海国际航运中心的航运枢纽功能。以外高桥港和洋山港为主的上海港集装箱吞吐量截至2016年底连续七年保持全球第一。³⁵四是“临港新城”， 作为国家级智能制造示范区、国家级战略性新兴产业基地、国家级海绵城市示范区和上海建设具有全球影响力的科技创新中心的主体承载区，临港地区正积极承接高效低碳燃气轮机试验装置等一批国家重大专项，推动装备制造业产业集群升级，加快产城融合功能塑造，加快建设生态宜居的未来滨海城市。

以改革开放排头兵中的排头兵，创新发展先行者中的先行者为使命，浦东开发开放战略实施迈上新的台阶。

 

上海迪士尼于2016年6月建成开园，一年时间吸引1100万游客。    □东方IC 供图

 

2.浦东开发开放实践中战略思想的深化与发展

浦东开发开放的过程是观念创新、方法创新、制度创新的过程。开发建设的每一个进展，都是解放思想、实践创新的结果。只有围绕浦东开发开放这个中心，寻找解决开发建设中突出矛盾和问题的新方法，提出加快浦东开发建设步伐的新举措，才能形成推进浦东开发建设的新思路，从而落实、细化、深化乃至于发展浦东开发开放的战略思想。

回顾浦东开发开放战略的实施过程，可以看出其在以下八个方面不断得到深化和发展：

第一，在战略发展定位上，坚持立足国家大局，承担振兴上海这一国家战略的使命，不断丰富国家战略的内涵。

在浦东开发开放之初，市委即提出“开发浦东、振兴上海、服务全国、面向世界”³⁶十六字指导方针，这就是说，浦东开发的定位，不在于浦东本身，而在于整个上海的发展，进而带动、服务于全国面向世界的发展。落实这十六字方针的浦东新区，应当建设成为“世界一流水平的外向型、多功能、现代化新城区”³⁷。市委的十六字战略方针，完全符合中央的意图。1992年党的“十四大”正式提出浦东开发“一个龙头、三个中心”的发展定位；市委又及时在1993年组织迈向21世纪的上海经济社会发展战略研究，立足全国发展大局自我加压，进一步提出“上海要领先一步，浦东要更先一步”的要求；1996年国务院进一步明确上海国际航运中心发展的战略目标和任务³⁸，把经济、金融、贸易“三个中心”拓展为“四个中心”；2005年6月21日，国务院批准在浦东新区率先进行国家综合配套改革试点³⁹；2013年9月29日，中国（上海）自由贸易试验区正式成立⁴⁰；2014年5月，习近平总书记在上海考察工作时，明确要求上海要加快建成具有全球影响力的科技创新中心⁴¹。很显然，浦东新区在实践中已成为上海承担上述不断拓展的国家战略使命的核心功能区。这种功能定位又逐步清晰化地表述为：上海要做全国“改革开放排头兵、创新发展先行者”，而浦东则是“排头兵中的排头兵、先行者中的先行者”。

因此，浦东开发开放战略与时俱进的持久生命力，首先就在于争创一流、追求卓越、振兴上海、服务全国、面向世界的战略定位。上述发展定位在实践中体现为规划的高起点、产业的高起点和发展的高起点，又进一步落实为“规划先行”“东西联动”与“基础设施先行、金融贸易先行和高新技术先行”的思路。

按照落实十六字方针规划先行的开发思路，浦东分门别类地制定了基础规划、产业规划、社会规划特别是城市形态和功能区规划，并在全社会强化规划意识，树立规划权威，坚持以高标准、系统化的规划指导高起点开发。这一方面保证了开发的有序性、持续性和优质性；另一方面也创造了一笔巨大的无形资产，对投资者产生了强烈吸引力，很多投资者就是因为看中高水准的规划，下决心在浦东投资的。

按照“东西联动”一体发展的思路，浦东开发开放承担着振兴上海的使命，既要依托老城开发新区，又要通过新区开发带动老城改造。也就是说，浦东的开发开放是以整个上海的城市基础和综合实力为依托并服务于上海整体发展战略的，浦东新区的道路交通、城区形态、功能布局等，都是在这一基础上展开的。1990年年底，朱镕基在调研时得悉陆家嘴地区为棚户区连片、人口高度密集时，曾反复思考金融贸易区放在陆家嘴，还是放到人口相对稀少的花木地区？最后还是下决心放在陆家嘴地区。他说，经济发展是顺着现有中心延伸的，没有外滩就不会有金融贸易区，不会有浦江两岸的中央商务区。如果放到其他地区去，就会切断与浦西的联系，就会丧失浦西老基地的基础，预期的功能定位也许就会丧失⁴²。这表明对浦东开发高起点、高标准的东西联动的定位，是经过深思熟虑并在实践当中不断深化日益坚定的。

按照基础设施、金融贸易及高新技术先行的思路，浦东高标准地建设了航空港、深水港、信息港等面向21世纪的一流基础设施，与此同时，在产业、项目和投资者的选择上，也坚持了较高的标准。越过劳动密集型、“三来一补”型产业，直接发展技术资金密集型的制造业和以金融为核心的现代服务业，与产业导向和环保要求不符的企业被挡在门外，从而实现产业布局和产业结构的高度化、现代化。没有基础设施上的高标准、产业上的高层次，浦东开发开放就难以发挥出示范辐射和带动作用，上海就难以发挥出经济中心城市的集聚辐射功能。

第二，在战略突破选择上，坚持以要素市场体系和专业服务体系为突破，对率先建立社会主义市场经济运行机制进行了积极探索。

在开发实践中，注重培育市场主体、完善市场环境、强化市场配置，不断突破发展的瓶颈，不断增强市场活力，在制度层面创造新的比较优势。

一是浦东率先实现了土地、资金、技术、劳动力等要素的市场化，特别是积极探索市场化、多元化融资方式，形成了土地空转、批租实转、成片规划、滚动开发的新模式，加快了土地资本向货币资本的转化。据2000年统计，在浦东开发以来1000多亿元的全社会固定资产投资中，利用外资占32%，银行贷款占28%，企业自筹占30%，中央、市和新区，三级政府财力占10%⁴³。浦东开发在实践中探索的另一创新举措，是实施征地农民的社会保障制度，率先建立了以市场为主导的就业安置机制。

二是通过改革国有企业，引进和培育一批“两外一非公”企业等措施，在市场竞争中促进企业成为真正的市场主体。不仅进入浦东的外商独资企业和内联企业基本做到产权清晰、自主经营，而且在新区国有资产总额80%以上的各大开发公司在90年代也基本做到了股份制企业法人财产权、股权资产所有权与经营权分离⁴⁴，以新型的公司组织机构形式为基础，建立了由股东大会、董事会、监事会、总经理构成的法人治理结构，迈出了企业改制的实质性步伐。

三是大力发展市场中介组织，建成由要素市场和商品市场、有形市场和无形市场构成的大市场体系。凭借着金融证券、保险保理、商贸流通、交通通讯、会展旅游、信息咨询以及技术研发交易等市场中介和服务功能，推动上海再度成为国内外资金的重要营运中心、商品物资的重要集散地和重要的技术交易平台与信息枢纽。

四是贯彻法规先行的开发思路，形成较为稳定、可预期的市场经济运作环境和良好的稳定的投资环境。截至1999年底，上海市人大和市政府已在浦东新区先后颁布了《外高桥保税区条例》《外商投资企业清算条例》等20余项有关法律和法规，浦东新区也在规划管理、土地管理、项目审批、征地安置、外来人口管理等方面制定26个暂行规定和办法⁴⁵，发布了保护知识产权的“白皮书”，成立了知识产权保护法庭和法律援助中心，引进并建立了一批国际律师事务所、国际会计师事务所、国际公证事务所等法律保障机构，建立了行政执法与刑事司法信息共享平台等，使市场经济运行有章有序地进行，受到新区中外资企业的普遍欢迎。

正是由于在市场经济体制创新上的先行先试，使得浦东开发开放顺利实现了由主要依靠特殊政策形成的政策优势向主要依靠制度创新形成的体制优势的转变，从而在国家区域倾斜政策逐步调整的背景下，保持了持续多年的发展动力。

第三，在战略区域管理上，积极探索“小政府与强政府并行”的管理模式，努力构建新型的政企、政社关系。

上海曾经是我国计划经济体制最为典型的特大型城市，政府的力量和作用一直较为强大，在这种背景下，能否顺利实现向市场经济体制和运行机制的转变，既充分发挥政府在规划、管理和保障方面强有力的主导作用，确保大规模快速度的开发建设规范有序地推进，同时又充分发挥市场对资源配置的基础性乃至决定性作用，发挥资源的最佳效益，就成为摆在浦东开发面前的一项重要课题。

浦东开发实践的最大长处，在于既区分市场和政府的边界又努力实现政府和市场功能的有效结合。从开发的目标与功能定位、开发的产业结构安排到重点开发区的规划、重大项目引进的决策等都体现了强烈的政府推动色彩。另一方面，市委在浦东新区的区域管理上采取了大力度的改革创新措施，坚决把政府管不了、管不好、不该管的事务交给市场和社会去办，按照精简、整合、高效的原则，在浦东新区探索建立新型的管理格局，政府不直接管理企业，不设行业管理局，职能部门实行大系统整合。浦东新区成立时，只有10个委办局、800名机关编制，和兄弟区县相比，机构减少了2/3，人员减少了1/3⁴⁶。2000年新区建政，成立了四套班子，仍然保持了精干的政府架构。当然，经过这些年的变化，浦东新区的政府机构和人数均有扩充，但从管理的区域面积、人口数量和经济规模来看，还是属于较为精简的。

在精简机构的同时，按照“减、放、转”的思路，调整政府职能。减，就是精简审批权限，在微观层面减少政府对企业的直接干预，使企业成为市场运作主体。放，就是将许多事务性、辅助性、技术性工作交给中介机构去做，将决策和具体执行分离开来。转，就是把一些不适宜再由政府部门管的事，通过政府购买服务来转变职能。近年来，在“减、放、转”的基础上又进一步发展为“放、管、服”，使政府集中力量驾驭全局，发挥好对大规模开发建设的主导作用，对市场和社会运行的监督作用，同时为企业和社会提供高效的公共服务。浦东新区在内外资项目审批上的“一门式服务，一口式收费”很快在全市、全国被复制推广。

上述改革措施促进形成了新型的政企、政社关系。在政企关系方面，由于政府不设置传统模式下的行业产业主管局，分离了政府与企业的行政隶属关系，使企业在建立现代企业制度方面有得天独厚的条件，基本上解决了产权问题和经营自主权问题。在政社关系方面，浦东在全国率先通过“罗山市民会馆”“浦东公益服务园”等，探索社会组织的发育，通过社工、社区和社会组织的互动，探索基层社区的自治和共治的新型治理模式，如浦东市民中心面向社会、社区的社工服务，已拓展到26个领域⁴⁷。

第四，在战略实施路径上，坚持以开放促改革、促发展，通过内外双向开放从体制外打开缺口、做大增量，激活体制内能量。

上海作为一个有着150多年开埠历史和鲜明海派文化特色的沿海特大型城市，正好处于对内对外两个扇面双向辐射的聚焦点上，在经历了长时间的对外封闭之后，以浦东高起点、高强度、宽领域、全方位的开放姿态，重新融入国际国内的双向循环。实践证明，通过浦东开发开放，利用国际国内两种资源，开拓国际国内两个市场，一方面促进上海借鉴国际经济运行规则，集聚世界经济精华，提高参与国际竞争与合作的能力；另一方面促进上海在全国的支持下加快发展，在优化区域经济格局中拓展功能，在服务全国的国家战略中发挥作用。对外开放成为上海改造振兴的必由之路。

在实践中，一是通过开放倒逼改革。上海国有企业现代企业制度的建立，大多是通过与浦东引进的外资企业合资合作的契机完成的；浦东新区市场经济运行的体制机制，政府管理经济的方式方法，大多是在适应国际通行规则引进外资企业的互动当中形成并不断完善的。

二是通过开放促进区域开发和企业壮大。浦东开发的资金来源中，外商的直接投资和间接投资占很大比重。截至2001年8月，浦东新区已累计吸引70多个国家和地区的外商投资项目7192个，吸纳外商投资总额369.77亿美元⁴⁸；这对浦东开发的进展至关重要。与此同时，把“引进来”与“走出去”结合起来，一批在浦东创业的企业已经在国际资本市场成功上市。

三是通过开放提升产业结构。浦东工业升级的高度化趋势，主要是由国际投资推动的。据统计，在浦东开发启动之后的短短5年之中，浦东高新技术产业就集中了来自约150家著名跨国公司的投资，制造业项目90%以上属于世界先进水平⁴⁹。 也是由于跨国公司地区总部、外资金融机构和专业服务机构的大力引进，金融贸易、会展旅游、房地产、信息服务等第三产业成为外资外商投资的热点，因而改变了浦东产业结构。第三产业在浦东产业结构的比重已经由1990年的20%，上升到2008年的57%、2016年的75%⁵⁰。

浦东在扩大对外开放的同时，积极扩大对内开放，在打好世界牌的同时，注意打好长江牌、中华牌。首先是创造平等竞争的市场环境，积极发挥要素市场的集聚和辐射作用，制定优惠政策吸引中央各部委和兄弟省市的企业，共同参与浦东开发⁵¹。实际上，浦东开发开放启动最初，是内资项目率先进入带动了商气和人气。到1994年末，浦东外商直接投资的协议资金累计约100亿美元，而同期来自国内投资的内联项目金额，约为300多亿元⁵²；陆家嘴已经开工和确定投资的100幢楼，有70%是国内投资的⁵³。其次，按照延伸周边、辐射苏浙、服务全国的要求，建设浦东航空港深水港和信息港，建设城市高速公路网和轨道交通网，密切浦东新区与周边区县及长江三角洲的联系，同时推动浦东成为国外企业向中西部地区进军的基地，成为各类要素向中西部地区集聚和辐射的枢纽，利用信息、资金、信息、技术、人才、管理等方面的优势，为中西部地区提供开发建设、规划管理、企业重组、结构调整、科技教育、经济信息等多方面的综合服务。

 

浦东开发开放承担着振兴上海的使命，在国家发展战略中也具有特殊而重要的地位和意义。    □资料图片

 

第五，在战略推进步骤上， 坚持总体规划、分步实施，确立了“缩短战线、扩大战果、集中力量打歼灭战” “开发一片、建成一片”的滚动推进思路。

一方面，浦东开发开放作为一项跨世纪的宏伟工程，面临的任务非常艰巨，要做的工作也很多，必须抓住每个阶段对全局有重大影响起决定性作用的关键环节，明确有限目标，突出工作重点，逐步推出亮点。另一方面，浦东新区在开发开放之前，城市基础设施相当薄弱，如果分散投资，战线过长，必然导致经济效益低、投资周期长的粗放型开发，因此，必须集中有限的财力物力，充分利用原有的基础，先重点开发地理位置较好的地段，带来较好的先发效应和土地增值效应。

在推进基础开发过程中，市委市政府先是集中全市的人力物力，以“两桥一路带三区”工程在浦东沿黄浦江中央地段率先出形象、出效益。在重点开发区建设过程中，坚持“开发一片、建成一片、投产一片、收效一片”的滚动开发。考虑到浦东开发初期，现代服务业等第三产业一时难以形成规模，需要大的工业项目拉动形成气势，因而在“八五”期间，重点推进金桥开发区的开发，获得了中外瞩目的先发效应。紧接着外高桥保税区封关运行、陆家嘴中心城区楼宇林立的壮观景色，连续不断收获浦东开发的阶段性成果。

1997年，党的“十五大”召开后，在区域开发中，重点抓“一道三区”，集中两年时间全线打通世纪大道，带动了陆家嘴金融中心区、竹园商贸区、花木行政文化区的形象和功能开发；在基础开发上，重点抓“一线三港”，即地铁2号线和浦东国际航空港、外高桥港区、信息港的建设；在功能开发上，重点抓“一高三大”，即集中引进高新技术产业，集聚大银行、大市场、大项目，形成辐射各地的产业优势；在高新技术产业化上，重点抓“一江三桥”，即构筑以张江高科技园区为龙头，串联金桥开发区、外高桥保税区和孙桥现代农业开发区的高新技术产业走廊，积极推进生物工程和医药、电子计算机、通信、光机电一体化、现代农业设施等高科技产业化。

2000年之后，以APEC会议、世博会、综合配套改革、自贸试验区和科创中心建设为重点，带动了“开发浦东、振兴上海、服务全国、面向世界”战略的整体推进。

实践证明，集中兵力、缩短战线、扩大战果的战略方针，是对科学方法论的准确把握。只有集中力量打歼灭战，坚持量力而行与尽力而为的统一，才能把重点突破与整体推进很好地结合起来，积小胜为大胜，环环相扣地实现浦东开发开放的阶段性分目标，使浦东开发开放在短期内取得显著成效，激励士气、集聚人气，从而朝着跨世纪发展的总目标不断推进。

第六，在战略人才支撑上，坚持把人作为发展中最活跃的因素，以海纳百川的胸襟，广泛吸纳世界各国人才和最新的文明成果。

改革开放以来，邓小平同志一直强调两个难得，一个是机遇难得，一个是人才难得。抓住机遇、发展经济，必须有知识、有人才，没有知识和人才，就无法真正抓住机遇，也无法用好机遇。实施浦东开发开放战略，关键要细化落实为人才战略，把人才资源开发纳入到浦东整个国民经济和社会发展的大系统大循环中去，建立一支高素质的专业化国家公务员队伍，造就一支善经营会管理的管理人员队伍，培养一支适应现代化建设需要的专业技术人员队伍。

开发开放之初，针对浦东大规模开发建设对干部的需求，市委从全市各方面迅速调集了一批优秀人才，集中相当一批智力资源，高密度的投入，给浦东开发开放的迅速启动提供了人才保障。与此同时，面向全国打破地域、身份和行业的限制，公开选拔和多渠道地引进了一大批国内优秀人才，特别是规划、建设、经济、法律等与新区主导产业相关度较高的各类专业人才。结合招商引资，又引进一大批境外人才、留学回国人才，把引资与引智结合起来，在城市规划设计、要素市场建设、开发区域管理营运等方面，大胆引进海外智力、借鉴国际经验，不断提高外商投资中的技术人才含量，比如，中芯国际一家企业就有技术人员6000人，展讯通信一家企业就有研发人员1280人。据统计，浦东人才资源总量从1990年的6万人增加到了2000年的28万人，2013年已超过百万人⁵⁴。

配合人才的集聚和开发，浦东新区制定了促进人才资源自由流动的开放性政策，建立了促进人才资源流动的中介机构和促进人才资源流动的服务保障体系，推行了人才的社会化评价认定政策和以人才工作实绩为标准的人才考核政策，营造了人才资源开发的良好环境和“鼓励创新、宽容失败”的社会氛围，制度性地打破地域和行业部门职业的限制，引导高层次人才、紧缺人才的规模流量和合理流向，促使一大批优秀人才在流动的竞争中脱颖而出，给予浦东新区重点产业、重点企业、重大项目以强有力的人才支撑。

在人才培养方面，注意提高全社会对人才资本的投入，形成以利益为导向的投资回报机制。探索大学科研所博士后流动站的一体化人才基地建设，强化高层次人才的内生能力，通过“浦东国际人才城”孵化、送到开发建设第一线压担子和送到高校与国外培训等办法，在浦东开发开放实践中，造就了一批熟悉国情、了解世界、善于按市场经济规则和国际惯例运作的优秀人才，与此同时又通过多种方式向市内外输出了一批人才，使浦东的人才队伍成为一潭活水。

第七，在战略目标统筹上，系统把握、动态平衡功能开发与形态开发，生产功能与服务功能，经济增长与社会发展，开发区与城市化，园区建设与农村发展，物质文明与精神文明、生态文明等一系列辩证关系。

功能和形态是密不可分的。从浦东开发开放的进程来看，首先是在浦东整体战略功能设计指导之下的大规模的基础设施建设和形态开发，然后由基础设施建设和形态开发，支撑功能开发，再由功能开发，带动新一轮基础设施建设和形态开发，形成良性循环。在“八五”计划期间，浦东新区的基础设施建设和形态性开发，取得了相当程度的进展，但同时也出现了功能性开发相对滞后于形态性开发的问题。1997年前后，浦东新区土地和房产供大于求的局面已经出现⁵⁵，土地开发本身的直接成本和间接成本越来越高，如果没有有力的经济活动的支持，投资者将无法承受高昂的土地和房地产价格，难以吸收因土地开发所产生的大量农业剩余劳动力。因此，市委市政府要求浦东开发“出形象、出功能、出效益”并举，通过功能开发来激发强有力的经济活动，依靠活跃的经济活动来进一步推动形态开发。由于一些大项目的投产，获得了较好的功能产出，推动浦东开发逐步从土地滚动的开发模式，转向税收滚动的开发模式，从而实现规模和效益之间的平衡。

在实践中需要进一步协调把握的是生产功能开发与发展金融贸易等服务功能之间的关系。生产功能的开发是浦东前期功能开发的重点，在金桥工业园区、外高桥保税区建成了一批投资规模大、技术含量和附加价值高的工业生产项目，迅速扩大了浦东开发的国内外影响力，不仅在税基、财力上给新一轮开发以有力的支撑，而且又为现代服务业提供了需求，推动了陆家嘴和外高桥保税区金融贸易功能的开发。而金融贸易等服务业发展后，又为一批科技研发创新、生物医药以及芯片、大飞机项目的落户创造了环境。

生产功能和服务功能的开发，支持并且需要综合性的社会功能开发，从某种意义上来说，经济增长必须转向社会发展，促进社会的全面进步。要促进社会的全面进步，就必须实现经济和社会、形态和生态、建设和管理、物质文明和精神文明的协调发展。浦东开发开放实践中体现了这种境界和追求。在经济高速增长的同时，坚持以人为中心实现社会经济形态的统一开发，社会事业也得到超常规发展。从1990年到2000年，经济总量年均增长21.3%，而教育事业费年均增长近45%，卫生事业费年均增长近38%⁵⁶，一批文化、教育、体育、医疗卫生的标志性项目相继建成。2002年，市级文明社区已实现全覆盖，市区两级文明小区、文明村覆盖率已达97%以上，并获得了全国第一个“国家园林城区”的称号。

社会的全面进步，直接体现在开发区与城市化的关系以及城乡关系上。市委、市政府在学习、借鉴深圳经验的基础上，从上海的实际出发创造性提出“不搞特区搞新区、不搞经济技术开发区搞新城区”⁵⁷的指导思想，扭住东西联动、多功能开发这个“牛鼻子”，自觉地立足全市统筹新区城市开发的规划控制，在城市布局上使产业园区、保税区、空港、海港以及现代城乡居住区形成“多心组团”有分有合，不再走城市“摊大饼”扩张的老路，避免了破坏性建设造成的返工及浪费，较好地发挥了浦东开发开放的辐射带动效应，也为此后重点开发区与城市化的衔接奠定了基础。另一方面在实践中逐渐认识到，浦东开发开放的过程本质上是一个农村逐步城市化的过程，因此必须保持乡村与城市的同步发展，必须树立城乡统筹、惜土如金、环境优先的理念，加速农村地区发展，提高农村居民的收入和素质。

第八，在战略组织领导上，坚持“以一流党建促一流开发”，发挥集中力量办大事的政治优势，努力提高党的领导力、凝聚力和战斗力。

党的建设历来是事关革命和建设兴衰成败的大问题，特别是在浦东大规模高强度快速度的开发建设中，在区域的大开放、社会的大转型、体制的大转轨、人员的大流动、观念的大碰撞过程中，切实加强党的领导和党的建设尤为重要。

1993年新区党工委成立伊始，就明确提出了“以一流党建促一流开发”的指导思想。针对经济成分和经济利益多样化、社会组织形式多样化、就业岗位和就业形式多样化的实际，新区党工委及时提出了占领制高点、拓展增长点、强化立足点的党建思路⁵⁸。占领制高点就是认真研究机关、学校、新闻媒体、知识人才密集领域加强党的建设；拓展增长点，就是大力推进新经济组织，新社会组织的党建工作，在经济增长的新领域加强党的建设；强化立足点就是巩固党的城乡社区和国有集体企业等基层单位的阵地，通过支部建在楼宇、项目、流水线等方式，夯实基层基础。在工作网络上完善归口管理、属地管理、委托管理、挂靠管理相结合的管理模式，做到“开发建设到哪里，党的工作就开展到哪里”，建立多层次多形式的社区党建组织网络，不断完善区域性大党建格局。

浦东大规模的开发建设过程，也是社会矛盾的集中凸显过程。能否保持社会稳定，是一大政治考验。浦东开发开放以来，10万余户城市居民动迁、40万农民离开土地、40万浦西居民迁入浦东、200多万外来人口来到浦东⁵⁹，在如此剧烈的社会变动下，浦东保持了经济的快速发展和社会的基本稳定，这的确是一个奇迹。奇迹的产生，首先就是因为浦东始终坚持“开发到哪里，党的组织领导就到哪里”，党组织的坚强领导为开发建设提供了政治保证。例如陆家嘴中心绿地几千户人家的动迁、浦东高尔夫球场征地安置改革试点工作等，都是在党组织的领导下，由机关干部一家一户上门动员做群众工作稳妥解决的。

集中力量办大事是社会主义的优势所在，也是浦东开发开放的特色所在。党中央国务院特别赋予浦东新区先行先试的事权和法规政策资源，强有力地保障了浦东开发开放的超常规发展和有效的社会治理。国务院部委深入指导、全力支持，全国上下、各省市支援和参与浦东开发建设。从1990年国务院出台有关减免三资企业所得税、关税等开发浦东的10项政策，1992年国务院给予浦东新区扩大五类项目审批权限、增加五个方面资金筹措渠道，1995年国家又出台外地外贸子公司等各项功能性政策，到“省部楼宇”建设，再到综合配套改革试点、金融中心、航运中心、贸易中心、自贸试验区、张江科学城建设，浦东开发开放的每一步进展，都离不开国家的强有力支撑。

作为浦东开发开放的直接领导者和组织者，上海市委、市政府把浦东开发开放与加快振兴上海这座特大型中心城市的历史使命紧密联系起来，全力以赴，全市聚焦，表现出很强的政治号召力与资源整合力。一是开发力量聚焦，从全国招聘、全市抽调大批业务骨干和领导人才，充实浦东开发一线力量，组织全市各兄弟区县积极支持参与浦东开发开放；二是重点工程聚焦，连续多年把“头号工程”放在浦东，组织实施两轮基础设施建设“十大工程”；三是大项目、大市场聚焦，大企业、大机构东迁；四是重大战略聚焦，先后聚焦陆家嘴金融、张江高科技、三林世博园区、空港与深水港、自由贸易试验区等，显示了强有力的组织能力。

党的领导更直接体现在干部队伍的作风建设与经受反腐倡廉考验面前。截至2007年，全社会投入7000多亿元建设资金⁶⁰， 这么大的资金流，如何保证党员干部队伍的清正廉洁？浦东新区一方面花大力气抓党政机关的思想作风养成教育，大力弘扬以“争创一流的意识、建功立业的抱负、忘我工作的境界、廉洁自律的情操、海纳百川的胸襟”为主旋律的浦东精神，在各级党政机关和领导干部中养成奋发进取、公正廉洁、优质高效的好作风；另一方面，抓建立和完善监督制约机制作为重点，设置“高压线”、划出“警戒线”，用制度管人管事，使处于改革开放前沿的党政干部，耐得住艰苦，抗得住诱惑，经得起考验。

事业成败，关键在人。浦东区委始终抓住干部队伍建设这个关键，随着浦东开发战略的深化和实践的展开，与时俱进地对浦东精神进行新的概括和提炼，努力形成“只争朝夕，勇立潮头，崇尚科学，开放包容”与“迎难而上、敢于担当，勇于创新、注重协同，追求卓越、争创一流”的强大的精神氛围，始终保持敢为人先、敢闯敢试、攻坚破难、奋发有为的蓬勃激情。

 

综观浦东开发开放20余年的历程及全国改革开放的大态势，可以看到，90年代初启动的浦东开发开放，在空间上正好处于我国改革开放战略布局，由南到北、由东到西展开的地域交汇点上；在时间上正好处于我国由80年代初的打开国门，到世纪之交的西部大开发，这样一个承上启下的历史关节点上，因而在国家发展战略中具有特殊重要的地位和意义。浦东开发开放战略的指向，不仅是建设一个新城，更是在探索一条新路，这就是在借鉴南方经济特区，在计划经济条件下杀出一条血路的成功经验基础上，在发展社会主义市场经济条件下，努力探索一条具有中国特色、时代特征、上海特点的特大型城市发展振兴之路，从而有力地推动我国改革开放不断向广度和深度进军。经过20余年的艰苦奋斗、艰辛开拓，在规模总量、发展质量和辐射能量这三个方面都交出了出色答卷。波澜壮阔的实践表明，浦东开发开放战略取得了历史性的巨大成就。

 

 

 

空中俯瞰自贸区，这是在直升机上拍摄的上海自贸区洋山港集装箱码头。 □新华社 图

 

参考文献：

1《国务院给浦东新增五项优惠政策》，载《解放日报》1992年3月11日

2黄奇帆：见《口述上海—浦东开发开放》（p42）

3《宣布浦东开发开放九个法规文件》，载《解放日报》1990年9月11日

4《上海推出浦东开发三项新政策》，载《解放日报》1991年9月19日

5总体规划目标是：按照“面向21世纪，面向现代化”和建设社会主义现代化国际城市的战略思想，借鉴国内外新区开发的经验，设想经过几十年的努力，把浦东新区建设成为有合理的发展布局结构、先进的综合交通网络、完善的城市基础设施、现代的信息系统以及良好的生态环境的现代化新区。通过新区开发，带动浦西的改造和发展，恢复和再造上海作为全国经济中心城市的功能，为建设成为国际经济、金融、贸易中心之一奠定基础。

6《开发和开放浦东前景十分光明》，载《文汇报》1990年4月22日

7参见《朱镕基上海讲话实录》及沙麟：《难忘从事浦东开发开放的激情澎湃岁月》，载《口述上海——浦东开发开放》

8组织领导机构有关资料均见《浦东开发开放二十周年大事记》

9《迎接新五年，再创新辉煌》，载《解放日报》1995年4月18日

10资金空转、批租实转：先由市财政局按土地出让价格开出支票给开发公司，作为政府对企业的资本投入并由工商局验证；开发公司再将支票背书付给市土地局签定土地使用权的出让合同，并同样经工商局验证；市土地局出让土地使用权以后，从开发公司所得到的背书支票再全部上交市财政局；市财政局将土地收入的4‰归中央，上交给国家财政。这样财政投入只是一纸拨款凭证，空转了一圈又回到财政，所以是地道的空转；而土地则是实实在在地到了开发公司手里，这是实转。

11潘阿虎、周嘉俊：《浦东之路》（p135，p52）

12潘阿虎、周嘉俊：《浦东之路》（p75）

13《中央给予浦东新的功能性政策》，载《解放日报》1995年9月13日；《中央赋予新的政策，浦东新区如虎添翼》，载《文汇报》1995年9月19日

14浦东新区党工委:《高举邓小平理论伟大旗帜，走出浦东开发创新之路》，载《浦东开发开放十年》（p234）

15黄菊:《把浦东开发开放搞得更好更扎实》，《在协调中发展》（p291-306），参见《浦东新区年鉴》

16参见黄菊:《把浦东开发开放搞得更好更扎实》，《在协调中发展》（p291-306）与《浦东新区年鉴》

17参见黄菊:《把浦东开发开放搞得更好更扎实》，《在协调中发展》（p291-306）与《浦东新区年鉴》

18、19、20《浦东年鉴》

21周禹鹏：《回顾思源，展望思进，谱写新世纪浦东开发开放新篇章》，载《浦东开发开放十年》；《浦东年鉴》

22黄菊：《把浦东开发开放搞得更好更扎实》，《在协调中发展》（p291-306）

23《“财富”全球论坛在沪开幕》，载《解放日报》1999年9月28日

24《浦东开发开放二十年大事记》

25《浦东年鉴》

26《浦东统计手册》

27三港三区：浦东新区沿海依次布局的外高桥港、浦东国际机场空港、洋山港，外高桥保税区、浦东机场综合保税区、洋山保税港区。

28、29《浦东年鉴》

30“列车工程”系关于浦东新区各开发区带动周边乡镇共同发展的计划措施的形象化说法。

31《浦东年鉴》

32新华社：《习近平对上海自贸区建设做出重要指示》，载《浦东时报》2017年1月3日；翁祖亮：《在中共上海市浦东新区第四次党代会上的报告》，载《浦东时报》2017年1月19日；杭迎伟：《浦东新区政府工作报告》，载《浦东时报》2017年1月10日。

33杭迎伟：《浦东新区政府工作报告》，载《浦东时报》2017年1月10日。

34《浦东统计手册》。

35杭迎伟：《浦东新区政府工作报告》，载《浦东时报》2017年1月10日；《浦东年鉴》。

36、37朱镕基：1991年上海市委五届十一次全会报告

38孙建平：《关于<上海市推进国际航运中心建设条例（草案）>的说明》，载《上海人大网》2016年8月5日

39《浦东开发开放二十年大事记》

40、41《浦东年鉴》

42王安德：《口述上海——浦东开发开放》（p150）；潘阿虎、周嘉俊：《浦东之路》（p136）

43、44、45、46浦东新区党工委:《高举邓小平理论伟大旗帜，走出浦东开发创新之路》，载《浦东开发开放十年》

47段慧霞：《政社合作，刚柔并济》，载《口述上海——浦东开发开放》（p249）

48中新社：《外资外贸成为浦东经济高速增长的主要动力》，载《中国新闻网》2001年9月20日

49黄菊：《把浦东开发开放搞得更好更扎实》，《在协调中发展》（p296）；《浦东年鉴》

50《浦东统计手册》

51《长江三角洲及沿江地区省市，参与浦东开发可获八个优先》，载《解放日报》1992年7月7日

52张幼文：《浦东开发与国际投资》

53王安德：见《口述上海——浦东开发开放》（p154）

54张杰：《浦东海外人才招聘始末》，载《口述上海—浦东开发开放》（p189）

55王新奎:《浦东开发开放的历史性机遇期及其挑战》，见《创造辉煌》（p17）

56周禹鹏：《回顾思源，展望思进，谱写新世纪浦东开发开放新篇章》，载《浦东开发开放十年》

57江泽民：《在上海市浦东新区开发国际研讨上会的讲话》1988年5月2日

58陈高宏：《在实践中推进社会主义核心价值观建设》，载《马克思主义中国化时代化大众化研究文集》上海人民出版社，2010年11月

59《浦东年鉴》

60姜樑：《在浦东开发开放二十周年专题新闻发布会上的讲话》，载《上海金融报》2010年4月16日

 

 

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