一幢居民楼仅有44个灯座，账本上却变成了更换灯泡215个，实际更换多少无人清楚，上海松江区某小区业主们没想到小区维修基金竟然如此被侵占乱用。由业主代表、业委会、居委会及物业公司联合组成的调查小组发现，类似虚报、谎报、多报、重复报修情况普遍，涉及的金额居然超过百万元，而决定维修基金使用的业委会难辞其咎。在上海另一个小区，业委会主任在两年中被业主告上法庭20多次而不堪其扰。有的业委会十几年没有换届，而有的业委会刚上任几个月就集体辞职。业委会成立难、换届难、运行难，已经成为业主实现自治和维护自身利益的重要障碍。

资料显示，上海的业委会建设大致起步于上世纪90年代中期。截至2016年底，在上海12000多个住宅小区中，已组建9000多个业委会，组建比例达80%以上。一般小区住户规模从几百到几千，有些大型小区人口逾万，业委会掌控的公共维修资金超过亿元。业委会已不再是徒有虚名的空架子，而是握有财政大权、对外进行市场活动的“经济实体”。然而，目前业委会在实际运作中存在的种种问题却令人担忧。

2016年笔者带领的课题组在上海的调研显示，业主对业委会表示满意的占11.3%，基本满意的占32.1%，一般的为33.8%，不满意的为11.3%，有11.5%的业主表示小区没有建立业委会。业委会存在的主要问题是业主质疑业委会“权力过大、运作不透明，具有谋取私利的嫌疑和隐患”，全国各地小区普遍存在着针对业委会的信任危机。

一、业委会存在的主要问题

1、业委会的相关监管法规缺失

近年来，国家和各级地方政府对小区自治事务和物业管理方面的工作比较重视，出台了相关的法律法规，但是，对于业主自治和业委会建设的规定却相对较少，没有专门的法律和单行条例。2007年出台的《物权法》规定业主可以设立业主大会，选举业主委员会，但有关业主自治和业委会建设的具体规定只是散见于《物业管理条例》和地方性法规如《上海市住宅物业管理规定》，以及城乡住房建设部的《业主大会和业主委员会指导规则》指导性部门规章，这些法规规章的权威性较低。在现有的法律框架下，由于业委会的法律地位不明确，缺失相应的监管机制来指导、监督业委会工作，现实中业委会很少严格按照这些相关规定运行，由此引发了业委会运作的一系列问题，导致物业矛盾和纠纷不断。

2、业委会面临权大责小的困境

业委会作为业主的自治组织，代表业主的利益，向社会各方反应业主的意愿和要求，监督物业公司管理运行的组织。作为业主大会的执行机构，业委会的活动须均经过全体业主或业主大会的授权，并接受其监督。但是，由于业主大会难以召开，全体业主无法授权，导致业委会在公共维修资金、公共收益（包括小区停车费收益、广告收益等）、与物业相关的其他管理事务等方面拥有较大的决定权，但是产生的法律责任及其后果却是由全体业主承担，这就使得业委会处于“权大责小”的境地。同时，业委会成员的报酬几乎没有或者很低，再加上制度监督的缺乏，业委会滥用权力也就难以避免。

3、业委会成员结构不合理

业委会的成员构成也是阻碍业委会有效运行的一个因素。业委会的组成人员大多数为退休人员，不少人甚至年逾七旬。中国住宅研究中心发布的调查报告显示，北京、天津、重庆、上海等特大城市的业委会成员绝大部分是中老年人，其中60岁以上的占53%，50至60岁的占33%，50岁以下的只占14%。有的业委会成员平均年龄竟高达73岁。与年龄老化相对应的是业委会成员缺乏法律、专业知识，缺乏与物业管理和服务相关的知识。《物业管理条例》规定业委会的主要职责是监督和协助物业服务企业履行物业服务合同，物业管理和服务涉及工程建设、技术服务、财务管理、劳动人事、环境绿化以及维权等许多专业问题。很难想象，一个其成员缺乏法律知识和专业知识、年老体弱、兼职的业委会，又如何面对动辄数百万甚至上亿维修基金的使用。

4、业委会的运作程序缺乏规范

《业主大会和业主委员会指导规则》对业主大会和业委会的活动作出了一定规范，但是，该规章对业委会的组织保障、运作程序、监督、法律责任等缺乏具体规定。业委会的运作便成为物业纠纷的一个重要来源。由于业委会在聘用物业公司、使用维修基金、工作制度规范性以及权限范围等方面均缺乏法律依据，导致业主对业委会普遍不满。尽管街道相关部门对新组建的业委会进行一定的工作培训，但有效指导明显不够。在实际运作中，业委会主要依赖道德和良心约束来运作，而不是明确的制度责任和规范程序。《物业管理条例》第16 条规定，业主委员会应当由热心公益事业、责任心强、具有一定组织能力的业主担任；所有成员都要求具有公益心，热心小区事业，有较强的责任心。这种仅仅依赖自律来面对物业管理中各种利益诱惑的制度设计，无疑是缺乏合理性的。

二、推动业主自治，有效化解业委会的信任危机

1、规范业委会的工作机制，加强业委会运作公开制度建设

业委会遭受质疑最为集中的一个方面就是业委会存在“黑箱操作”，运行机制不规范。当务之急是要解决业委会的运行规范问题。街道办事处和居委会应当推动、支持业主大会制定业委会工作规则，规范业委会的工作机制、流程和方法，明确业委会决策性工作和日常工作的内容，划分业委会的职责分工，制定业委会的议事规则，规范业委会的日常办事工作制度，并将业委会的工作内容予以全面公开，接受业主大会和业主的监督。

2、加强对业委会的监管

鉴于目前我国业委会监管的法律法规方面还存在空白，可以从业委会的性质和职权方面加强对业委会的监管，尤其是加强街道办事处、基层党组织和居委会对业委会的指导、监督。不少业委会一旦脱离居委会的指导和帮助，其运行往往难以为继。因此，必须加强居委会的指导和监督工作，推进基层党组织成员、居委会业主成员与业委会成员之间的交叉任职，以组织化的方式来规范业委会的运作。此外，进一步探索操作性的方法来监督业委会，如设立业主监事会专门审议业委会的决定；业委会的公章由专人保管，必须在业委会集体做出决策后才可以使用，每次使用都应记录备案；对业委会能动用的资金严格限制在一定范围内；凡业委会认可的账单必须由正副主任合署；业主大会规定业委会不管账目，不经手钱等。

3、充分推动业主自治

业委会遭受不信任，与业主自治不充分、不健全有着紧密关系。凡是业主大会无法或难以召开的小区，业委会很容易受到物业公司的操纵，业委会的合法性就会遭到质疑。因此，在规模较小的小区或微型小区，可以推动业主直接自治，将有关小区公共事务的决策权完全交由业主全体行使，业委会真正成为业主大会的执行组织。在规模较大的小区，可以建立业主代表会议制度，业主代表会议作为业主大会的常设机构，在业主大会闭会期间行使小区日常事务的决策权，由业主代表会议选举产生业委会负责执行业主大会和业主代表会议的决议和决定，从而避免业委会的寡头式决策。

4、进一步落实业委会的法律地位

从根本上，化解业委会的信任危机需要落实业委会的法律地位。不仅赋予业委会诉讼主体的地位，更重要的是要明确业主大会和业委会的自治组织的地位，推动业委会责、权、利的统一，强化业委会的法律责任，赋予其相应的利益，不能只强调业委会的道德责任。只有真正落实组织地位，业委会才可能在民事关系上作为独立主体，与居委会之间形成平等的民事主体之间的关系，实现互相支持和配合的局面：居委会指导、支持业委会维护业主权益的活动，业委会配合居委会开展社区自治工作。

随着我国商品房制度改革的进一步深化，业主自治组织必将全面建立。传统的街道—居委会构成的社区二元体制将发生重大变化，未来很可能形成街道—居委会、业委会的体制。如何规范业委会的法律地位和运行机制，破解当前业委会面临的信任危机，已经成为上海这座城市亟待解决的社会治理短板。

（作者为上海交通大学中国城市治理研究院研究员、上海交通大学国际与公共事务学院教授）