[发布时间]: 2016年05月24日

[责任编辑]: 沈鹏

刘士林 上海交通大学城市科学研究院院长、首席专家、教授，国家“十三五”发展规划专家委员会委员，光明日报城乡调查研究中心副主任，上海交通大学斐讯智慧城市研究中心主任，上海数字化城市与交通研究所执行所长。主要从事城市科学、文化战略、智慧城市研究，兼任国家文化软实力研究协同创新中心城市文化分中心主任、国家教育国际化试验区指导委员会委员、教育部《中国都市化进程年度报告》及《中国城市群发展年度报告》《中国大都市新城新区发展报告》《中国智慧城市发展战略研究报告》负责人等。以下为刘士林教授在南京市委党校的演讲。

既不同于“体量太小”的小城市，也不同于“以邻为壑”的大都市，城市群的发展目标是建构良好的城市分工体系和层级关系，以解决大城市与中小城市、城市与农村不断激化的矛盾。自20世纪60年代以来，形态上具有组团发展特征、机制上共生互动的城市群，逐渐取代现代大都市，成为当今世界区域发展的主流   

一方面，有的拥有雄厚经济实力的大都市，在城市化区域内“只想支配”而“不想服务”；另一方面，大都市在生态、交通、公共服务等方面存在的“城市病”，也往往成为“走小城市发展道路”回潮的口实。就此而言，“19+2”为基本框架的“十三五”城市群主力阵容出炉，有助于解决新型城镇化建设的“观念”和“主体”问题   

“经济型城市群”的主要问题，是把异常复杂的城市群发展建设简单地等同于经济和交通建设，这是在各城市群之间形成更大规模的同质竞争和结构趋同的根源。在《国家新型城镇化规划》首次提出的“人文城市”战略框架下，规划和建设若干“文化型城市群”，解决过分强调人口、经济和交通等导致的“城市病”，应该是当下最优先和最着重考虑的战略选项之一   

今年全国两会上，国务院总理李克强提出：“十三五”时期要规划建设19个城市群，外加拉萨和喀什两个城市圈。城市圈也叫都市圈，系此次政府工作报告中首次提出，主要是由于拉萨、喀什这两个城市周边城市稀疏，在规模上不符合城市群的基本要求。但作为一种旨在带动城市、区县、乡镇组团发展的战略规划，也不妨把它们看作是城市群的变体。至此，以“19+2”为基本框架的“十三五”城市群主力阵容，在此起彼伏的猜测、议论、竞争和筛选中终于水落石出。   

城市群是当今世界城市发展的主流和大趋势，也是我国新型城镇化道路的“主体形态”与“核心平台”。从2005年《国家“十一五”规划纲要》首次提出“把城市群作为推进城镇化的主体形态”，到2014年《国家新型城镇化规划》明确“把城市群作为主体形态”，中国特色城市发展道路逐渐形成，城市群规划建设成为涉及亿万人利益和命运的重大现实进程。一段时期以来，围绕我国城市群要不要建、建多少、如何建、先建谁后建谁、什么时间建到什么程度等问题，存在不少争论。“19+2”框架的提出，给出了未来5年新型城镇化建设的基本路线图，同时也勾勒出我国在实现第一个百年目标时的“城市中国”风貌。   

两种发展道路各有偏颇

城市群是城市发展的高级形态。在城市化水平仍不算高、大都市与城市群发育不足的中国，为什么要提出、规划和建设城市群？这是一直有争议的城市化战略问题。而城市群作为中国新型城镇化“主体形态”的确立，也确实经历了很多的争论、反复，来之不易。   

从改革开放之初的1978年到2005年城市群首次成为国家战略概念，在新时期中国城市发展模式和道路上，一直存在着两种理论声音和两条发展路线的斗争。一是以复书章的超微型城市论和费孝通的微小城市论为理论代表，以1989年国务院制定“严格控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”为大政方针，而代表着单体城市发展最高水平的“大都市”和代表着当今世界城市化主流的“城市群”基本上被排斥在外。二是以千年之交为界 标——这 一 年 中 国 城 市 化 水 平 达 到36.09%，人均国民生产总值超过800美元，中国城市化终于驶上快车道。理论上，以2002年“大上海国际都市圈”研究报告首次提出走“以大城市为主的城市化发展道路”为代表。现实生活中，以2004年全国183个城市提出建设“国际化大都市”为象征，不仅走大都市发展道路的呼声一浪高过一浪，更是至少出现了12个城区常住人口超过500万的大都市。   

其实，这两种城市发展观念和发展道路各有偏颇。   

走小城市发展道路的主要问题是把“大都市”与“小城市”对立起来，不了解当今世界已进入“都市化”的新版本，大都市不仅代表全球城市发展的主流和趋势，也成为决定自然环境、社会结构变化的核心机制与主要力量。同时，他们也看不到国家间的竞争正演化为“大都市”的综合实力比拼，“大都市强则国家强，大都市弱则国家弱”成为当今世界新的生存法则。这种“先发展小城市”的选择，基本上属于城市化的“穷过渡”思维，也缩小不了大城市与中小城市之间越来越大的差距。   

以“大都市”为主体也不是没有问题。作为工业文明背景下“单体城市”的最高形态，大都市被一些人视为“孤立的存在”。由于它关心“自己”而排斥一切“他者”，因而必然加剧与其他城市的同质竞争，造成区域内资源、资金和人才的浪费和低效配置，最终使自身深陷于不可持续的巨大困境中。   

既不同于“体量太小”的小城市，也不同于“以邻为壑”的大都市，城市群的发展目标是建构良好的城市分工体系和层级关系，以解决大城市与中小城市、城市与农村在工业化和城市化进程中不断激化的矛盾。自20世纪60年代以来，形态上具有组团发展特征、机制上形成共生互动的城市群，逐渐取代现代大都市，成为当今世界城市化和区域发展的主流。   

2005年，中央首次提出“城市群”，明确要求“以特大城市和大城市为龙头，通过统筹规划，形成若干用地少、就业多、要素集聚能力强、人口合理分布的新城市群”。不是小城市，也不是大都市，而是更具包容性和协调性的城市群，成为我国新型城镇化的“主体形态”。   

然而，树欲静而风不止。一方面，有的拥有雄厚经济实力的大都市，在城市化区域内“只想支配”而“不想服务”；另一方面，大都市在生态、交通、公共服务等方面存在的“城市病”，也往往成为“走小城市发展道路”回潮的口实。就此而言，“19+2”为基本框架的“十三五”城市群主力阵容出炉，有助于解决我国新型城镇化建设的“观念”和“主体”问题，继而规范目前城市群研究评估和规划建设中存在的乱象。   

21个城市群可分为四个层级

根据我们的研判，这21个城市群（城市圈）可划分为“国家明星队”“国家主力队”“国家替补队”和“国家青少队”四个层级。   

一是“加快”和“优化”的明星队。在这个团队内部，可以划分出一个“3+2”的微观结构。“3”是指目前发育最成熟、一直位居我国城市群排行前三甲的京津冀、长三角和珠三角。它们有一个共同的目标，就是要在2020年建成世界级城市群。对于长三角和珠三角，这个目标是国务院在2008年和2009年分别提出的；对于京津冀，则是在“十三五”规划纲要中首次提出的。“2”是首次以如此高规格进入“国家明星队”的山东半岛和海峡西岸。其中，海峡西岸比较好理解，主要是搭上我国实施新一轮对外开放和福建建设21世纪海上丝绸之路核心区的战略机遇。   

最需要注意的是山东半岛。这是一个“实力派”，也是山东省多年打拼的重大收获。在我们发布的《2014中国都市化进程报告》中，山东半岛凭借优越的地理位置和良好的经济基础，超过了已列入国家7大城市群的中原和成渝，以综合发展水平仅次于三大城市群，雄居我国城市群第二阵营的首位。山东半岛此次顺利晋级“国家队”，也为其他二线城市群的跨越式发展作出表率。   

二是“培育”和“发展壮大”的主力队。主要包括东北地区（哈长和辽中南）、中原地区、长江中游、成渝地区、关中平原城市群。总体上看，一个城市群要想进入“国家主力阵容”，必须有一个基本的标杆或者说潜在的底线，就是其相关的区域或城市群发展规划须由国务院或国家发改委发布过。相关规划或文件发布得越多或交叉叠加得越多，排序上就越靠前。   

东北地区是我国老工业制造基地和粮食主产区，是国家振兴东北重大战略的主体和平台。东北地区之所以位居城市群第二阵营之首，充分彰显了国家振兴东北的意志和决心。一个有意思的细节是，酝酿已久的哈长城市群规划也在两会期间发布，再加上2009年发布的辽宁沿海经济带发展规划等，为“十三五”时期东北的振兴发展提供了很大的想象空间。关中平原城市群是关中—天水经济区的核心区，2009年由国家发改委印发过《发展规划》。这一地区和西部大开发纵深推进关系十分密切，所以入选“国家主力队”在情理之中。   

心态比较复杂的应该是中原、长江中游和成渝，它们不仅早就由国务院或国家发改委批复相关发展规划，也分别列入《国家新型城镇化规划》中明确“点将”的7大城市群。目前，长江中游由于整合了武汉、环长株潭和环鄱阳湖等城市群，在人口、面积和经济总量上均已成为跨区域大型城市群，遗憾的是没有进入“明星队”。中原经济区纵横跨越四省，人口在全国城市群中位居第一，且已培育多年。成渝经济区的重庆近年来GDP增速位居全国大都市之首，同时与成都一道在2015年迈入城市GDP万亿元俱乐部，占全国的十分之二。但是，相比于山东半岛和海峡西岸的升级，这些城市群的个中滋味应该是难以言说的，同时也有一些问题需要反思和消化。   

三是属于“规划引导”的替补队。主要包括北部湾、晋中、呼包鄂榆、黔中、滇中、兰州—西宁、宁夏沿黄、天山北坡城市群。目前，已有国务院或国家发改委发布规划的（包括有些针对整个省域的规划和意见），主要有北部湾、呼包鄂榆、滇中、宁夏沿黄、兰州—西宁、天山北坡等。其中，呼包鄂榆、兰州—西宁、宁夏沿黄、天山北坡等主要分布在丝绸之路经济带沿线，作为国家“一带一路”战略的境内主体部分，在“十三五”时期必将有较多的斩获。   

晋中城市群属于意外之喜，这个城市群一直是地方政府在力推，此次顺利进阶“国家替补队”，可能和山西众多资源型城市面临的转型发展困难相关。和晋中相似，黔中城市群主要由贵州省力推，并得力于近年来贵州生态文明建设的不俗表现，同时也是用城市群带动实现全面脱贫的一招妙棋。   

“替补”阵营中，最“五味杂陈”的应该是北部湾。早在2008年初，作为中西部第一个区域规划的《广西北部湾经济区发展规划》就由国家发改委发布。同年，国务院还出台了促进广西经济社会发展的指导意见，使本来名不见经传的北部湾一时与环渤海、长三角、珠三角并列为中国沿海经济“第四极”。但由于种种原因，这个黄金机遇期很快过去，“第四极”亦花落成渝经济区。此次北部湾由“主力”沦为“替补”，自然有很多东西需要深思。   

四是作为“青椒”形态的青少队。2005年国家首次提出“城市群”战略后，一些有实力、有基础的城市群大都厉兵秣马，列队杀出。这次政府工作报告提出的19个城市群，大都经历了长期的论证、磨合和几上几下的反复、调整，可谓“几家欢乐几家愁”。有些城市群，如一直发展较好的武汉城市圈和长株潭，原本已是“资源节约型和环境友好型社会建设”综合配套改革试点，但此次都被长江中游城市群兼并。还有辽中南城市群，十几年前就已跻身我国5大城市群阵营，此次却被置于东北地区的范畴内。   

与之相对，一些“小荷”露出了尖尖角。如政府工作报告中首次提到的拉萨和喀什城市圈。“城市群”和“城市圈”在英文中是一个概念，在汉语中因为翻译问题而两分。城市圈也叫都市圈，实际上是由核心城市和周边城区乡镇组团而成。这可看作我国城市化的一个特殊类型。预计像这样的城市圈以后还会建，有些可能发展为真正的城市群。   

超越“经济型城市群”发展

改革开放以来，城市群率先在沿海地区崛起，以长三角、珠三角等为代表，主要走的是经济型城市群发展路子。短短30多年的时间，尽管经济总量、交通基建和人口规模增长很快，长三角预计到2018年将赶超东京城市群，在总量上成为世界第一，但“城市病”问题也越来越严重。不仅在交通、能源、生态、住房等硬件方面，而且在社会领域、道德领域、价值领域和心理健康等方面，都面临日益严重的不可持续问题。   

近年来，随着城市化进程的快速推进，我国城市群的主战场正由东部转移向中西部。在“19+2”的框架中，除了京津冀、长三角、珠三角、山东半岛、海峡西岸和东北地区的两个外，其他都分布在中西部。令人担忧的是，中西部城市群尽管在数量上大大超过东部，在发展模式上却主要因袭东部“经济型城市群”的发展道路，这就有可能重蹈“先污染，再治理”的覆辙。   

在后工业社会，由文化资源、文化氛围、文化发展水平等构建的城市生活方式，成为决定一个城市群发展和兴衰的深层次要素。不同于主要以经济、交通、人口等来认定和评估城市群的西方传统理论，我们认为，一个理想的城市群，应主要具备三大特征：一是城市层级体系合理，区域内大、中、小城市空间布局合理，具有环境友好型的特点；二是经济秩序良好，不同城市在经济分工上具有很强的互补性，一般不会出现同质竞争；三是拥有共同的“文化小传统”，城市之间除了交通、经济联系密切，在生活方式和文化价值上也有很高的认同感。就此而言，我国城市群在“十三五”时期面临的关键问题和主要矛盾，就是如何从东部城市群这种“经济型城市群”发展方式中走出来。   

“经济型城市群”的主要问题，是把异常复杂的城市群发展建设简单地等同于经济和交通建设，这是在各城市群之间形成更大规模的同质竞争和结构趋同的根源。我国城市群目前面临的最大发展悖论在于：一方面，土地、矿产、江河湖泊等环境与资源的瓶颈问题日益突出，但众多城市及城市群仍不肯切实改变发展方式； 另一方面，对历史悠久、形态多样、“取之不尽用之不竭”的区域传统文化资源，却视而不见或很难高水平地规划和良性地开发利用。所以，在《国家新型城镇化规划》首次提出的“人文城市”战略框架下，规划和建设若干“文化型城市群”，突出文化、生态和生活质量的主题和导向作用，解决过分强调人口、经济和交通等导致的“城市病”，进而带动城市建设进入以文化发展为主题、以经济发展为基础、以政治建设为目标的良性循环阶段，应该是当下最优先和最着重考虑的战略选项之一。    

来源：《解放日报》 2016.05.24 第15版 思想者·广告   

原文：城市群不是简单的经济群