来源:上观新闻 2017年3月30日

3月27日，上海市委创新社会治理加强基层建设推进大会在上海展览中心举行。上海市委书记韩正指出，按照中央要求、结合上海实际，上海市委于2014年把“创新社会治理、加强基层建设”列为一号调研课题，2015年、2016年、2017年连续三年将这项工作列为市委重点推进和督查工作，每年都召开工作推进会，持续抓推进抓落实，并提出要继续深化基层社会治理创新。

  近年来，随着城市化进程的加快，城市基层社会纠纷日益显现，增长迅速。因违法搭建、群租、乱停车、野蛮装修、侵占公共设施和公用部位、宠物扰民、开发商遗留问题、物业服务不到位、业委会管理混乱、城市规划不合理等引发的小区物业纠纷涌现，成为影响城市基层社会秩序与市民“获得感”的一个重要因素。在上海基层社会治理中，物业纠纷又是一个突出的难题。上海市“12345市民服务热线”受理的投诉中，物业纠纷高居首位，上海市人民调解组织调解的物业纠纷每年约2万件左右。如何化解小区的物业纠纷，维护居民生活的安宁和小区的和谐稳定，成为城市社会治理中亟待破解的课题。

  各地是如何进行物业纠纷多元化解的？

  全国各地在小区物业纠纷多元化解方面进行了积极探索、实践和创新，也取得一定的经验。

  北京市围绕物业纠纷的化解工作，在建立和完善纠纷化解组织架构的同时，大力发展行业性、专业性调解组织，成立了全国首家省级多元调解发展促进会，培育新型调解组织，加强与人民法院的诉调对接，推动形成行业性、专业性调解与人民调解、行政调解相互协调、全面覆盖的调解网络。

  在深圳，通过政府购买律师服务和专业知识人员，形成依法规范、专业高效的调解服务。

  在南京，2015年首次在全国范围内公开招投标，选定第三方组成专家团队起草条例文本，于2016年通过地方性法规《南京市住宅物业管理条例》，针对物业纠纷的难点、热点问题，将物业发展领域的新经验、新趋势纳入立法范围，使得住宅物业管理和服务、物业纠纷的化解做到有法可依。

  在上海，在市委领导下，市政府相关职能部门和各区政府积极推动物业纠纷的多元化解机制建设，制定相关的政策意见，明确物业纠纷化解的责任机构，构建物业纠纷多元化解的平台。其中，作为上海市人口增长较快的城区，近年来闵行区进行了物业纠纷多元化解的积极探索和大胆创新：制定小区物业纠纷多元化解的相关政策；构建多元共治的小区物业纠纷化解组织体系，建“1+14+N”的小区物业纠纷化解平台（“1”是区一级矛盾纠纷多元化解中心，运行机构为区社会矛盾预防和调处工作联席会议办公室；“14”是建立13个街镇和1个工业区的物业纠纷多元化解中心，配备专职的物业调解委员会；“N”是扶持第三方专业调解类社会组织和律师组织，通过政府购买开展物业纠纷化解工作）；健全和完善小区物业纠纷预防和化解的工作机制，搭建民间纠纷解决机制、自治组织纠纷解决机制、行政性纠纷解决机制、司法纠纷解决机制等多元化解机制；完善物业纠纷多元化解的支持保障，建立财政保障资金，推行“一居村一律师”的实践，成立物业纠纷人民调解专家咨询委员会，建立物业纠纷案件信息系统，试点物业服务第三方评估机制等。闵行在小区物业纠纷多元化解方面的改革创新，也得到了中央及上海市有关部门的肯定。

  目前物业纠纷多元化解机制有待完善

  根据各地实践，可以看出很多城市已经在探索物业纠纷多元化解机制，该机制发挥了重要作用，也取得了一定的效果。但是，近年城市小区物业纠纷的数量还一直居高不下，各种新型的物业纠纷不断涌现，群体性、大规模的物业纠纷事件时有发生。仔细分析可以发现，与社会需要和期望相比，当前物业纠纷多元化解还存在着一定的不足，主要表现为：物业纠纷多元化解制度和运行机制不够完善，居民满意度不高；过于依赖诉讼和人民调解，多元纠纷化解手段尚不充分；人民调解的效果一般，业主对调解手段认可程度还不是很高；业主比较信任街镇和居村委的纠纷化解，对其他化解组织和机制不太信任；人民调解组织和调解人员的相关配套制度不充分，调解工作经费保障不均衡等。

  进一步分析，可以发现物业纠纷多元化解存在不足的原因主要在于：一方面，当前的社会纠纷化解停留在综合治理和维稳的理念上，对于物业纠纷的多元化解缺乏系统性制度规定；人民调解的专业性和权威性不足；物业纠纷化解中行政处置和行政调解缺位比较明显；行业性、专业性调解组织发展缓慢，社会组织的市场化运作能力不足。另一方面，物业纠纷产生的原因复杂多样，有些因素造成的物业纠纷无法单纯从技术层面予以化解。例如，与物业相关的法律法规政策尚不完善；政府职能缺位和监管有待加强；少数城市规划和建设政策缺乏合理性和稳定性；居委会、业委会、物业公司等定位、职责、运行机制等存在缺陷；居民自身的法治观念不足等。

  如何构建有机衔接相互协调的多元化解体系

  上海正在进行的基层社会治理创新，内涵广泛，涉及基层社会治理的诸多方面。而构建有机衔接、相互协调的物业纠纷多元化解体系，可以成为上海基层社会治理创新中一项重要内容。对此，有如下建议：

  首先，要转变理念，从治理角度看待物业纠纷多元化解。小区物业纠纷的化解，是城市基层治理的一项重要内容。物业纠纷的化解体系，是城市基层治理体系的构成部分。要充分认识小区物业纠纷多元化解在城市基层治理中的重要意义。小区物业纠纷的化解不是简单的管理问题，而是国家基层治理体系的一部分。要着力完善制度、健全机制、搭建平台、强化保障，推动各种矛盾纠纷化解方式的衔接配合，建立健全有机衔接、互相协调、高效便捷的矛盾纠纷多元化解体系。

  其次，要形成多元化解机制，构建多元化解体系。这包括，坚持依法化解，完善现有的法律法规体系，运用法治思维和法治方式化解各类物业纠纷；健全物业纠纷多元化解的组织体系，引导社会各方面力量积极有序有效参与矛盾纠纷化解，依托基层人民调解组织，构建区县—街镇—社区三级组织网络化解不同层次和范围的物业纠纷；切实加强物业纠纷化解的公权力救济和行政执法，扩展调解组织范围，引入第三方社会组织、政府购买律师服务等，推动纠纷化解的社会救济；完善物业纠纷多元化解的运行机制，推动人民调解、行政调解、司法调解协调联动，促进和解、调解、行政裁决、行政处理、行政复议、仲裁、诉讼等有机衔接、协同治理；推动大平台化解机制、访调对接机制、诉调对接机制、联合调解机制，健全物业纠纷的发现机制、甄别分流机制、疑难重大案件转交机制、纠纷化解工作考核和问责机制；加强小区物业纠纷多元化解的保障支持等。

  再次，要坚持“党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障”的原则，充分发挥各职能部门作用，加强城市基层治理体系建设。坚持源头治理、预防为主的原则，完善社区治理的法律法规，理顺基层管理体制，完善各类社区组织运行机制。政府应充分履行在城市社区中的公共职能，加强对社区内部公共空间的治理，满足城市居民对社区管理和服务的需求。既要加强城市基层政府的组织建设，也要推动向基层自治组织的赋权，切实发挥自治组织在社区中的自治职能。积极推动宣传和教育，提升居民的法治意识和公民意识，实现社区内部多元主体的协同共治。只有从根源上预防和消除小区内部的物业纠纷，才能将物业纠纷化解在源头，真正实现城市基层社会的长治久安，打造城市社区的和谐共同体。

上海交通大学中国城市治理研究院研究员

上海交通大学国际与公共事务学院比较政治系教授