[解放日报]彭勃：上海城市社区党建的科学化路径

来源： 解放日报 2016年12月28日

今年9月，中组部印发了《〈从创新社会治理看城市基层党建——上海市委加强城市基层党建工作调研报告〉的通知》，对上海近年来特别是市委“创新社会治理，加强基层建设”“1+6”系列文件印发后，上海加强城市基层党建，以党建引领城市社会治理的做法进行了系统总结和充分肯定，认为上海探索积累了加强城市基层党建的有效路径，较好地体现了新形势下城市基层党建的时代特征，把握了城市基层党建的内在规律，走出了一条党建引领下的特大城市社会治理的新路子，对全面加强城市基层党建具有重要示范借鉴意义。

为进一步将学习贯彻中组部 《调研报告》 和上海“1+6”文件不断引向深入，在上海市委组织部的指导下，上海市党建研究会与《解放日报》社联合开展了“城市治理发展与加强城市基层党建”理论征文。这次征文活动得到了全市理论学界、组织系统以及基层党务干部的热烈响应，短短一个多月，就收到征文174篇。这些征文总体质量高，研究视野开阔，思考角度多样，论证逻辑严密，对上海城市基层党建的探索经验进行了全面的理论提升，对存在的问题作了深刻剖析，对今后工作的推进提出了许多具有建设性、前瞻性的意见建议。现将部分优秀征文精华摘编刊登，以飨读者。

深刻认识党建引领基层自治共治的理论与实践意义

上海大学社会学院副院长 黄晓春

上海近年来在党建引领基层自治共治方面的探索和创新具有重要的现实和理论意义。这些做法从多个层次破解了当代中国城市基层治理中的一些核心难题。

一是形成了城市社会公共性构建的基本机制，解决了“治什么”的问题。从理论上看，无论是自治还是共治的有效运行，其首要的问题在于解决“治什么”的问题。而要破解这个难题，首先就需要形成基层公共性的稳定生产机制。“1+6”文件颁布以来，党建引领基层自治共治的探索与创新在这个维度上有许多重要的破题举措。比如：区域化党建新格局下大量社区公共资源开始与社区共治的体制框架对接；党领导下的社区基金（会）、自治金为基层形成长期、稳定化的公共事务生产机制提供了重要依托。这些探索为上海城市社区铺设了一种现代社会公共性营造的基础制度。

二是探索了自治与共治中的“活力”与“秩序”相互结合新做法。自治与共治的有效运行始终面临着“活力”与“秩序”的深层张力：一方面，自治与共治都属于一种多元治理模式，其有效运行必然会涉及到公共权力、资源向社会领域的赋权。如果没有这些支持，自治与共治就很容易在形式层面“空转”。另一方面，缺乏引导的活力释放，又很容易导致深层次的秩序问题。上海近年来以城市党建引领自治共治的做法探求了一种以政党嵌入式工作机制促进活力与秩序良性相依的新格局。党建既有效发挥了“软”的价值引领、人才引领、专业引领和项目引领，又为自治与共治运行中的资源与诉求的对接提供了充分的保障，有助于公众参与活力的不断激发，因而形成了一种开放社会活力与秩序并举的新型工作方法。

三是实现了“三位一体”的战略性区域化党建工作格局。总体来看，上海探索区域化党建经历了三个重要阶段。第一阶段始于2004年，此时区域化党建主要是作为一种领导体制出现的。以迎世博会为契机，上海区域化党建迎来了快速发展的第二阶段。这一时期，区域化党建的内涵得到重要拓展，其不仅是一种领导体制，更表现为一种跨领域、跨体系资源整合网络。2014年市委“1+6”文件提出“推进区域化党建，提高社区共治水平”，这意味着区域化党建开始进入第三阶段。这一阶段中，区域化党建承担着推动治理创新的重要功能，即：通过推动、引导社区共治的发展，使个体、群体和各类社区组织走出私人领域，关注社区公共问题，在更高水平推动多元治理。“三位一体”的战略性区域化党建新格局对于引领基层自治共治形成了全新的工作体系与保障支持机制。

上述问题都是当代中国城市治理创新中的重要战略问题，上海以党建推动治理转型的探索正走出一条特大城市加强基层治理的新路子。

上海城市社区党建的科学化路径

上海交通大学中国城市治理研究院研究员 彭 勃

在国家治理发展的战略中，上海担负着探索符合特大城市规律的社会治理新路的任务。上海有着独特的城市文化和特点，民风与政风也渗透了上海精神。上海的基层党建创新在很大程度上反映了上海风格。城市基层党建的上海风格，就集中体现在党建的理性化与科学化探索。基层党建的科学化，具体体现在以下几个方面：

（一）党建“红线”是上海基层治理创新的“底线”“基准线”和“供给线”

上海强调将基层党建“红线”的政策精髓落实到工作的地面上，将“红线”精神真正渗透到工作体系和工作风格之中，实现党建“红线”意识的具象化、操作化和精细化。在上海社区党建的实践中，“红线”理念具体表现在几个方面：党建“红线”是基层社会治理的底线，保证基层创新走在正确的道路上；党建“红线”是基层社会治理的基准线，党建体系为社区治理提供发展基准和框架，党组织体系成为基层治理的支撑结构和内在骨架。党建“红线”是基层治理的资源供给线，基层党组织提供社区公共权威，发挥资源汇聚和协调治理行为的重要功能。

（二）构建纵向联动与横向协作的党建网络体系

执政党的组织威力，来自于纵向贯通和横向交织的强大组织体系。上海运用科学化的顶层设计方式，推出纵向联动和横向协作的党建模式，体现出执政党建设的内在规律，呼应了特大城市社会治理的现代要求。上海形成区委、街道党工委、居民区党组织三级相互联动的工作体系。从横向上力推跨域跨界协作，推进街道社区和驻区单位党建的协作互补，以及社区党组织的工作向城市新兴领域拓展，以组织覆盖和工作覆盖的方式，扩大社区党组织的工作合作面。

（三）聚焦关键和集中发力的精准化党建工作方法

社区党建的科学化，需要选择最重要环节，精准发力；需要在最重大项目中，精准施策；需要在投入产出上，精准考量；需要对党建和社区治理的发展趋势，精准监控。上海社区党建的精准化运作体现在：社区党建精准定位社区治理关键环节、社区党建精准对焦居民“急难愁盼”问题，社区党建精准围绕基层治理短板。

（四）科学化的党建工作绩效评估机制

上海社区党建逐步探索以量化方式和可控手段，构建社区党建工作的科学评估体系。在社会治理评估体系中采用可衡量指标，考察党建制度化水平、党组织凝聚能力、党组织辐射能力、党员群众对党组织的认同度等党建工作绩效。在党建指标中包括党建成效、满足诉求、党员活动、党群关系等项进行细化评估。尤其是注重党员、群众对社区党建的知晓度和认同度。从自上而下的评估向自下而上评估转变，从硬性指标到党员群众的主观感受指标转变，体现社区党建的新发展趋势。

面向未来城市治理的政党逻辑

复旦大学政党建设与国家发展研究中心主任 郑长忠

经过改革开放以来三十多年发展，上海城市治理形态在要素上形成了政党、国家、市场与社会的四方面治理主体，政党也在与其他治理主体互动过程中不断发展，形成了适应城市治理形态的政党组织形态。随着中国政治形态与国家治理形态发展阶段变化，上海城市治理形态也同样需要发展，解决四个治理主体的各自功能进一步发育以及彼此之间关系有机化的问题，随之，打造党的组织形态的升级版。

我们认为在城市治理形态从要素生成阶段进入整体形态发展阶段，党的组织形态发展必须通过打破三个区隔，即打破组织内体制区隔、打破体制内组织区隔与打破整体体制区隔，构建多维立体大党建格局，推动城市治理中的国家要素、社会（包含市场）要素与政党要素有机合作，实现通过重塑城市治理形态整体性以推动城市整体性发展的目的。

打破组织内体制区隔。此前上海推动的区域化大党建等措施，就是要解决这一问题，就是要解决不同党组织由于没有隶属关系而导致工作合作困难的问题。

打破体制内组织区隔。就是要树立党组织整合社会不仅仅是由党组织自身来完成，而是应该将工青妇等群团组织包括在内，是要构建整合社会的组织体系，实现体制内的组织资源的整合，所谓党建带群建就是这一方面的努力。

打破整体体制区隔。就是要转变党建思维，走出将党建局限于党务或单纯发挥体制内力量的做法，实现从单纯依靠体制内与组织内力量来发挥党组织的治理功能，走向有效整合社会力量，并且将社会力量转化为党建及其服务党整合社会的力量。

我们认为仅仅打破三大区隔，还是不够的，从新时期城市治理对党的发展来说，还需要在此基础上实现党的组织形态创新与升级，其目标应是构建多维立体大党建格局。所谓构建多维立体大党建格局就是在网络社会条件下，推动政党联系国家机构的纵向大口党委等机制、区域层面有效整合社会的党建格局以及党组织为核心的同心圆政党整合社会的组织体系三方面有机统一的，功能性、区域性与体系性有效联动的新型党的组织形态。从目前来看，要实现基于适应城市治理整体性发展需要的多维立体大党建格局的构建任务，虽然有了基础，并且也有所推进，但是还有大量系统工作要做，需要在现实中进行探索与推进。

党组织领导下“三治”联动融合新格局

上海社科院中国马克思主义研究所副研究员 陈祥勤

近年来，上海各级党组织认真贯彻落实市委“1+6”文件精神，加强基层党的建设，创新基层治理，努力推动了基层自治、共治和法治的联动融合的治理新格局的形成。

（一）基层治理的一个基本趋势：自治和共治在法治平台上的联动融合

基层社会是党和国家与市场、社会发生关系的基本界面，基层治理创新的基本趋势之一，就是基层自治和社会共治在法治基础上的联动融合。“没有治理能力的社会是危险的，没有治理能力的社区是脆弱的”。就社会本身而言，基层治理的基础、核心与实质，就是以社区为单位、组织和平台的基层社会的自我治理或自我管理；同时，这种基层自治必须以社会化的资源为依托，寻求多元主体参与社区治理，从自治与共治互动融合的意义上重塑社区，从而以党和国家在基层社会的依法治理体系为平台和保障，形成自治、共治、法治“三治”联动融合的基层治理运行体系。

（二）党在自治共治融合中的地位和作用：领导核心与联系纽带

政府的行政半径有界限，必须与基层社会的自治组织相衔接，而党的组织半径却可以通过它的基层组织延伸到社会的各个领域，承担关联和衔接政府组织和社会组织的中介和桥梁作用，这是中国的政治和国家制度的独特优势。这就决定了基层党的建设在创新基层治理，推动自治共治法治的“三治”融合中，在基层治理主体如街道、居（业）委会和物业部门等的“三角联动”中，在社区、社会组织和社会工作人员之间的“三社联动”中，在国家、市场和社会在基层社区层面的“三方联动”中，都具有不可或缺和不可替代的领导核心与联系纽带的作用。

（三）自治共治融合格局中基层党的建设：区域化党建和党建联合体

要在基层社会构建合理的治理体系，既要让基层治理回归社会，回归社会的自我组织、自我管理、自我服务，而不是完全维系于国家的行政管理，又要让基层治理具有公共性的资源、组织、政策和功能保障，而不是完全由市场和社会任意地分割主宰，而我们党的基层建设正好可以满足这两项要求。推进我国基层治理的现代化，对于基层党的建设来说，其核心与关键就是在创新基层治理中发挥领导核心作用，推动形成区域化党建新格局，打造区域化党建联合体，巩固和加强基层党的领导和执政基础。

观点交流

创新社会治理、加强基层建设的三个取向

复旦大学刘建军：上海未来几年创新社会治理、加强基层建设的基本取向可用三个关键词来概括：一是党建引领，二是基层民主，三是政社互动。党建引领规定基层治理和居民自治的方向，基层民主提供基层自治和居民自治的动力，政社互动提供基层自治和居民自治的资源。中国的社会治理和社区治理既不是国家中心主义的，也不是社会中心主义的，而是互动主义的。由党建引领、基层民主和政社互动组合而成的城市基层治理体系，核心是党建引领。党建引领既为基层民主注入关怀与灵魂，又为政社互动提供平台与方向。

社会协商提升了治理和服务效果

华东师范大学文军：作为基层社会治理的一项制度性革新，社区协商治理不仅有助于推动一元化、集中式、单线条社区管理向多元化、分散式、网格化社区治理的转型，而且对协调各方利益矛盾和冲突，拓宽居民社区参与渠道，提升居民满意度和获得感具有重要意义。通过重塑社区多元主体，规范社区协商内容，搭建社区议事平台，理顺协商流程，处置协商结果等环节，有效改进了基层社会治理的程序与技术，提升了协同治理的效能和服务效果。

认清区域化党建与基层社会治理内在联系

黄浦区党建研究会张国军、庞啸：区域化党建为基层社会治理提供了强有力的政治资源保障，而基层社会治理体系的完善和治理能力的提高，切实维护了社区秩序，老百姓安居乐业，夯实了党的基层基础工作，增强了基层党组织的凝聚力、影响力、战斗力。认清区域化党建与基层社会治理内在联系的重要意义在于，两个平台的完善和两种制度的安排，都有同步推进的必要。

从四方面探索党建引领社区共治

上海师范大学陈亮：党建引领社区共治是新时期中国共产党人加强基层党建、创新社会治理实践的重要创举，上海市在这一实践探索上走在全国前列，形成了一些成熟的经验和可供推广做法，在新的历史条件下，推动党建引领社区共治的发展，需要从转变治理理念、对接自治与共治、推动网格化治理、探索“互联网+社区共治”模式等方面积极稳妥地进行。

发挥互联网+党建优势，彰显党的执政自信

同济大学孙荣、梁丽：城市基层党建应积极推进“互联网+”与党的领导力工程、服务工程、监督工程等方面的深度融合，加强党建的思维创新和平台创新，重点抓好体制内外双重网络与互联共享平台、教育培训平台和协商合作平台的建设，形成一张线上线下无缝对接的服务网，发挥互联网+党建的强大优势，彰显党的执政自信。

信息化是白领党建的创新点

徐汇区委党校王晓芸：白领群体是参与社会治理的一支重要力量，白领群体的特征要求我们必须拓宽党建路径。在信息化时代，要推进互联网与白领党建深度融合，使白领党建工作由封闭向开放转变，由单一指导向多方互动转变，由自上而下的管理向共建共享的服务转变，进一步凝聚白领党员，服务、辐射白领群众，提高白领们的参与感、存在感、获得感，提升白领党建的效率和水平。

以网格党建推进城市管理创新值得借鉴

中国浦东干部学院吴涛：上海市浦东新区北蔡镇在城市网格化管理的基础上，探索了网格党建这一适应快速城市化进程的基层党建新模式。网格党建将政府管理与基层自治共治进行了有效衔接，以党建引领推动政府公共服务水平提升，推进社区共治共建共享，凝聚社会价值的最大公约数，畅通了服务群众的“最后100米”，为上海特大型城市社会治理创新做出了新探索。

彭勃

上海交通大学中国城市治理研究院研究员

上海交通大学国际与公共事务学院教授

上海交通大学国际与公共事务学院副院长

研究领域：基层政治与地方治理，西方政府管理改革，公共政策分析，新媒体与网络政治研究