【治理现代化】疫情后，如何更系统地理解“城市治理现代化”
Release time：2020-06-12 17:30:00
新冠肺炎疫情对各国治理体系和治理能力带来考验。三月底，习近平总书记在浙江考察时指出，“推进国家治理体系和治理能力现代化,必须抓好城市治理体系和治理能力现代化。”
近年来，中国各地政府在城市治理现代化方面做了诸多探索。但是，中城市治理能力如何进一步提升？我们如何更系统地理解“城市治理现代化”这一概念并探索其可能性？针对以上问题，上海交通大学中国城市治理研究院联合国际与公共事务学院共同主办“中国城市治理”工作坊之“城市治理现代化”专题研讨会。十位城市治理专业学者在线分享了自己的研究与观察。
原中国行政管理学会执行副会长高小平表示，新冠疫情的防控进入常态化阶段，如何建立常态管理和应急管理相结合的城市治理体系已经成为当前研究的一个重大命题，也是国家治理现代化、城市治理现代化中一项战略性、前瞻性、长期性的任务。现代化城市治理体系可以从制度、能力、绩效、方法四个方面进行再思考和优化。韧性、可持续性、平衡性等关键词被学者多次提及，被视为治理现代化的重要标志。
城市治理的进程与城市性密切相关，从这一角度出发，何艳玲提出城市治理需要回应五大命题。
首先，生产和生活活动在特定空间内“聚集”是城市区别于乡村的基本特征。从经济层面而言，聚集意味着更多剩余利润，因此资本更倾向于流向城市，从而产生更多城市社会分化与不同城市空间的分化。城市治理的第一个命题就是如何在政策、制度层面回应“分化”。
其次是如何回应由聚集带来的“拥挤”。从社会纬度而言，聚集会带来拥挤，这意味着有关城市空间、设施、公共服务、机会、人口管理的公共政策，其均衡性非常重要；同时，“拥挤”也会产生更大的风险，而在城市中，风险和危机具有放大、倍增和扩散的效应，因此，相关公共政策的弹性和灵活性也更为重要。
第三，由聚集带来的社会分化必然会带来“流动”，包括人员在空间中的物理流动以及在社会阶层上的流动，因为向上流动是人的天性。而在流动的过程中，城市边界不断转化，使上述“聚集”与“拥挤”问题的不确定性更加强化，因此城市治理的可持续性变得更加重要。传统的基于区划、居民以及职能的治理模式需要分别向区域、住民和（更整体性的）议题转变。
第四，城市中的人们基于职业，而不是家族、宗族、血缘进行交往，这意味着城市是陌生人的共同体，社区层面的“创熟”和“自组织”对城市社会的基本稳定性具有重要意义。也就是说，城市治理要回应不同人的“差异性”，鼓励人们在社区层面构建行动的共同体，如此当面临危机时，比如此次新冠肺炎危机，社区有基本的信任和自组织能力捍卫生命共同体。
第五，“空间”对我们理解城市非常重要，因为集聚所带来的稀缺，使空间不仅是一种资源，同时也是一种重要权力。因此，任何未考虑空间的制度、政策不能被视为城市治理，因为城市治理就是回应稀缺空间中的聚集，及其所带来的一系列经济与社会问题。具体来看，回应“空间”包括大尺度规划、小尺度营造、空间分配正义等问题。
何艳玲指出，城市性的本质就是现代性，而城市治理现代化的本质是中国国家治理的现代化。上述五个城市治理的命题构成所谓的现代性问题，但中国传统的基于乡村社会、计划社会、静态社会建立的理念、制度和政策，并未很好地与之相匹配。中国目前处于农业社会、城市社会、数字社会的“三社共时态”，而数字社会价值观的碎片化更增加了城市治理的复杂性，在此意义上，城市治理的深层机制在于价值观的重新整合。
陈高宏认为，城市治理现代化首先要优化治理结构。传统纵向、垂直、金字塔型的治理结构如何适应愈加横向、扁平化的网状社会？分散的、部门化的治理结构如何与随机整合的流动社会相适应？静态、相对固定的组织结构如何与动态、开放、信息化的社会相适应？线性化、简单的结构如何与促综复杂的利益社会相适应？这些都是治理者需要思考的问题。
中国的科层结构在“集中力量办大事”时具有优势，但是在解决老百姓的“小事”时显得捉襟见肘。垃圾、绿化、停车、社区纠纷等问题通常需要跨部门、跨法规处理，目前城市治理在对老百姓的及时回应度上还有提升空间，治理结构需要体现政府整体化、协同化的政策。
虽然当前治理的层级结构明显，但基层通常面对千差万别的情况，因此，需要解决统一的组织调动和因地制宜的灵活性、弹性之间的矛盾，把目标导向和实践导向、问题导向、需求导向、功能导向相结合，增加基层一线灵活处置的能力。同时，要进一步发挥人大的法律监督、政协的民主监督、社会监督、舆论监督的作用，以减少政策在自上而下贯彻中因信息不对称、不充分导致的形式主义、官僚主义。
其次，中国社会要进入现代化，必须要过自治、共治的门槛。城市的秩序并不是单方面构建，而是各个主体选择、碰撞、调整的结果，因此韧性城市建设、复杂社会治理需要多主体参与，新冠肺炎疫情中，社区、企业、自组织不同程度地发挥了社会主体的作用。原子化的个人只有组织起来才叫人民，人民才能当家作主，而社会主体培育和孵化的过程是城市现代化要解决的重要问题。
再次，工具改进带动了人类社会的每次进步，因此现代化社会治理一定要应用现代科技。互联网、大数据、云计算等已经深深嵌入我们的生活，但在实际应用中，智慧城市的“智慧”并没有完全展现，如何解决机构之间的协同，政府、社会等各网络的沟通是关键。同时，我们要考虑工具现代化可能面临的挑战，比如高科技是否会导致管理异化。
最后，人是有价值、道德的社会性和精神性的产物，城市治理现代化的最高境界就是人的思想、价值的现代化，比如人们在现代城市价值体系建设中是否能达成很多共识，建立法治、规则、权利与义务平等意识，讲自愿精神、公民精神。因此，城市治理现代化是价值凝聚、重塑的过程。
陈高宏指出，中国城市现代化的建设，必须通过价值观的建设和凝聚克服科层制带来的离心倾向。传统上，中国人以家庭为单位的价值观凝聚比较成功，抗疫中的小共同体建设、熟人社会营造也较好，此类共同体价值的凝聚都是现代社会的组成部分。
此外，在城市发展的进程中，人们对现代城市的认识不断深化，在现代性面前可能感到自己非常有限。但是通过多学科参与，通过社会方方面面的有效沟通与互动，我们或许可以不断逼近对现代性的准确认识。
夏志强指出，“绩效”（performance）的概念借鉴自企业管理，运用到公共管理领域通常指政府部门在积极履行公共责任过程中获得的公共产出最大化——无论如何强调过程和价值，结果导向是城市治理绩效最明显的特征。通过城市政府行为对城市治理效果进行评价，判断的是城市政府作为治理主体本身的效果，因此，城市治理绩效作为衡量城市治理效果的具体概念从本质上是一个“政府本位”的逻辑，如果说“人民是城市的主人”，那这一概念过于强调了城市政府的行为与结果。
中国城市现阶段发展所面临的挑战是，城市治理绩效评价与城市公民的需求之间存在严重断裂，需要寻找一种介质来实现政府行动与居民需求的有效对接。
从语义学角度看，“质量”（quality）一词的含义比较清晰，意指“优秀的等级或程度”。二十世纪八十年代之前，人们对质量的认知主要集中在产品本身；八十年代之后，关注点拓展至质量是否满足顾客的期望；进入二十一世纪，对质量的理解进一步延伸为产品出厂进入市场后给“社会”（即顾客及利益相关方）带来的损失程度。因此，提供给客户他们想要的，同时避免他们不想要的，是评估质量的关键。
传统的城市治理强调政府对城市公共行政和公共事务的权威性管理，重点关注政府自身的目标，而现代的城市治理则强调城市政府应该通过发展与利益相关者之间的合作关系，进而实现城市公共利益的最大化，这种对城市治理各个利益相关者的关注与质量概念演变趋势所体现的对所有相关方利益的重视不谋而合。
在此基础之上，夏志强提出，城市治理质量是指城市治理过程和结果，与城市治理相关规定要求和城市公民需求之间的适切程度。城市治理在处理公共事务和解决公共问题的同时还承载着多种公共使命和公共责任。基于此，夏志强认为，城市治理质量不仅具有这种交互、模糊、多元等内在固有属性，同时还具有参与、法治、责任、回应、服务及公平正义等外界赋予它的价值属性，因此城市治理质量所反映的是一种城市治理整体性的品格。
城市治理质量所反映的“吻合程度”，首先是城市治理过程和结果满足城市治理内在相关规定要求的程度。城市治理相关规定要求主要是指城市治理过程中必须遵照执行的特定要求，一般在有关城市治理的法律、法规、政策、制度，以及相关报告等文件中载明，不仅公开可查，且对治理主体具有明确的约束力。
其次，城市治理质量所反映的“吻合程度”，还要涵括城市治理过程和结果满足城市公民需求的程度。此外，“吻合程度” 还指城市治理追求卓越，努力规避其不良后果 对城市治理相关规定要求和城市公民需求的损害程度。
最后，城市治理质量的核心内容是反映城市公民需求的满足程度。公民的心理预期与心理满足程度也应该纳入城市治理质量的评价。
近年来，中国各地政府在城市治理现代化方面做了诸多探索。但是，中城市治理能力如何进一步提升？我们如何更系统地理解“城市治理现代化”这一概念并探索其可能性？针对以上问题，上海交通大学中国城市治理研究院联合国际与公共事务学院共同主办“中国城市治理”工作坊之“城市治理现代化”专题研讨会。十位城市治理专业学者在线分享了自己的研究与观察。
原中国行政管理学会执行副会长高小平表示，新冠疫情的防控进入常态化阶段，如何建立常态管理和应急管理相结合的城市治理体系已经成为当前研究的一个重大命题，也是国家治理现代化、城市治理现代化中一项战略性、前瞻性、长期性的任务。现代化城市治理体系可以从制度、能力、绩效、方法四个方面进行再思考和优化。韧性、可持续性、平衡性等关键词被学者多次提及，被视为治理现代化的重要标志。
城市治理需要回应的五大命题
中国人民大学公共管理学院教授何艳玲勾勒了城市性、现代化、城市治理与国家治理之间的关系。她认为，中国在从乡村中国走向城市中国、现代中国的过程中，城市成为国家发展的主要机制、国家治理的主要场所以及人民美好生活的主要场景——城市承载着重要的国家使命和时代使命，这是城市治理发展成为重要议题的根本前提。城市治理的进程与城市性密切相关，从这一角度出发，何艳玲提出城市治理需要回应五大命题。
首先，生产和生活活动在特定空间内“聚集”是城市区别于乡村的基本特征。从经济层面而言，聚集意味着更多剩余利润，因此资本更倾向于流向城市，从而产生更多城市社会分化与不同城市空间的分化。城市治理的第一个命题就是如何在政策、制度层面回应“分化”。
其次是如何回应由聚集带来的“拥挤”。从社会纬度而言，聚集会带来拥挤，这意味着有关城市空间、设施、公共服务、机会、人口管理的公共政策，其均衡性非常重要；同时，“拥挤”也会产生更大的风险，而在城市中，风险和危机具有放大、倍增和扩散的效应，因此，相关公共政策的弹性和灵活性也更为重要。
第三，由聚集带来的社会分化必然会带来“流动”，包括人员在空间中的物理流动以及在社会阶层上的流动，因为向上流动是人的天性。而在流动的过程中，城市边界不断转化，使上述“聚集”与“拥挤”问题的不确定性更加强化，因此城市治理的可持续性变得更加重要。传统的基于区划、居民以及职能的治理模式需要分别向区域、住民和（更整体性的）议题转变。
第四，城市中的人们基于职业，而不是家族、宗族、血缘进行交往，这意味着城市是陌生人的共同体，社区层面的“创熟”和“自组织”对城市社会的基本稳定性具有重要意义。也就是说，城市治理要回应不同人的“差异性”，鼓励人们在社区层面构建行动的共同体，如此当面临危机时，比如此次新冠肺炎危机，社区有基本的信任和自组织能力捍卫生命共同体。
第五，“空间”对我们理解城市非常重要，因为集聚所带来的稀缺，使空间不仅是一种资源，同时也是一种重要权力。因此，任何未考虑空间的制度、政策不能被视为城市治理，因为城市治理就是回应稀缺空间中的聚集，及其所带来的一系列经济与社会问题。具体来看，回应“空间”包括大尺度规划、小尺度营造、空间分配正义等问题。
何艳玲指出，城市性的本质就是现代性，而城市治理现代化的本质是中国国家治理的现代化。上述五个城市治理的命题构成所谓的现代性问题，但中国传统的基于乡村社会、计划社会、静态社会建立的理念、制度和政策，并未很好地与之相匹配。中国目前处于农业社会、城市社会、数字社会的“三社共时态”，而数字社会价值观的碎片化更增加了城市治理的复杂性，在此意义上，城市治理的深层机制在于价值观的重新整合。
城市治理现代化怎么做？
针对“城市治理现代化”的命题，上海交通大学中国城市治理研究院副院长陈高宏从优化治理的结构、主体、工具与价值四个方面进行了剖析与思考。陈高宏认为，城市治理现代化首先要优化治理结构。传统纵向、垂直、金字塔型的治理结构如何适应愈加横向、扁平化的网状社会？分散的、部门化的治理结构如何与随机整合的流动社会相适应？静态、相对固定的组织结构如何与动态、开放、信息化的社会相适应？线性化、简单的结构如何与促综复杂的利益社会相适应？这些都是治理者需要思考的问题。
中国的科层结构在“集中力量办大事”时具有优势，但是在解决老百姓的“小事”时显得捉襟见肘。垃圾、绿化、停车、社区纠纷等问题通常需要跨部门、跨法规处理，目前城市治理在对老百姓的及时回应度上还有提升空间，治理结构需要体现政府整体化、协同化的政策。
虽然当前治理的层级结构明显，但基层通常面对千差万别的情况，因此，需要解决统一的组织调动和因地制宜的灵活性、弹性之间的矛盾，把目标导向和实践导向、问题导向、需求导向、功能导向相结合，增加基层一线灵活处置的能力。同时，要进一步发挥人大的法律监督、政协的民主监督、社会监督、舆论监督的作用，以减少政策在自上而下贯彻中因信息不对称、不充分导致的形式主义、官僚主义。
其次，中国社会要进入现代化，必须要过自治、共治的门槛。城市的秩序并不是单方面构建，而是各个主体选择、碰撞、调整的结果，因此韧性城市建设、复杂社会治理需要多主体参与，新冠肺炎疫情中，社区、企业、自组织不同程度地发挥了社会主体的作用。原子化的个人只有组织起来才叫人民，人民才能当家作主，而社会主体培育和孵化的过程是城市现代化要解决的重要问题。
再次，工具改进带动了人类社会的每次进步，因此现代化社会治理一定要应用现代科技。互联网、大数据、云计算等已经深深嵌入我们的生活，但在实际应用中，智慧城市的“智慧”并没有完全展现，如何解决机构之间的协同，政府、社会等各网络的沟通是关键。同时，我们要考虑工具现代化可能面临的挑战，比如高科技是否会导致管理异化。
最后，人是有价值、道德的社会性和精神性的产物，城市治理现代化的最高境界就是人的思想、价值的现代化，比如人们在现代城市价值体系建设中是否能达成很多共识，建立法治、规则、权利与义务平等意识，讲自愿精神、公民精神。因此，城市治理现代化是价值凝聚、重塑的过程。
陈高宏指出，中国城市现代化的建设，必须通过价值观的建设和凝聚克服科层制带来的离心倾向。传统上，中国人以家庭为单位的价值观凝聚比较成功，抗疫中的小共同体建设、熟人社会营造也较好，此类共同体价值的凝聚都是现代社会的组成部分。
此外，在城市发展的进程中，人们对现代城市的认识不断深化，在现代性面前可能感到自己非常有限。但是通过多学科参与，通过社会方方面面的有效沟通与互动，我们或许可以不断逼近对现代性的准确认识。
城市治理如何评估：从绩效到质量
当前，中国城市治理呈现出一种高绩效的增长状态——城市人口不断增加、经济不断增长、功能日趋完善、公共服务有效供给……但是对城市治理“高绩效”的追求也带来了人口拥挤、交通阻塞、就业困难、住房紧张、贫富两极分化、生态破坏等问题。四川大学公共管理学院教授夏志强认为，需要反思城市治理绩效这一概念，矫正城市治理中效率至上的管理主义倾向，回归人本主义的城市治理本质，关注城市公民对美好生活的需求，因此，城市治理的评估标准应从绩效向质量转变。夏志强指出，“绩效”（performance）的概念借鉴自企业管理，运用到公共管理领域通常指政府部门在积极履行公共责任过程中获得的公共产出最大化——无论如何强调过程和价值，结果导向是城市治理绩效最明显的特征。通过城市政府行为对城市治理效果进行评价，判断的是城市政府作为治理主体本身的效果，因此，城市治理绩效作为衡量城市治理效果的具体概念从本质上是一个“政府本位”的逻辑，如果说“人民是城市的主人”，那这一概念过于强调了城市政府的行为与结果。
中国城市现阶段发展所面临的挑战是，城市治理绩效评价与城市公民的需求之间存在严重断裂，需要寻找一种介质来实现政府行动与居民需求的有效对接。
从语义学角度看，“质量”（quality）一词的含义比较清晰，意指“优秀的等级或程度”。二十世纪八十年代之前，人们对质量的认知主要集中在产品本身；八十年代之后，关注点拓展至质量是否满足顾客的期望；进入二十一世纪，对质量的理解进一步延伸为产品出厂进入市场后给“社会”（即顾客及利益相关方）带来的损失程度。因此，提供给客户他们想要的，同时避免他们不想要的，是评估质量的关键。
传统的城市治理强调政府对城市公共行政和公共事务的权威性管理，重点关注政府自身的目标，而现代的城市治理则强调城市政府应该通过发展与利益相关者之间的合作关系，进而实现城市公共利益的最大化，这种对城市治理各个利益相关者的关注与质量概念演变趋势所体现的对所有相关方利益的重视不谋而合。
在此基础之上，夏志强提出，城市治理质量是指城市治理过程和结果，与城市治理相关规定要求和城市公民需求之间的适切程度。城市治理在处理公共事务和解决公共问题的同时还承载着多种公共使命和公共责任。基于此，夏志强认为，城市治理质量不仅具有这种交互、模糊、多元等内在固有属性，同时还具有参与、法治、责任、回应、服务及公平正义等外界赋予它的价值属性，因此城市治理质量所反映的是一种城市治理整体性的品格。
城市治理质量所反映的“吻合程度”，首先是城市治理过程和结果满足城市治理内在相关规定要求的程度。城市治理相关规定要求主要是指城市治理过程中必须遵照执行的特定要求，一般在有关城市治理的法律、法规、政策、制度，以及相关报告等文件中载明，不仅公开可查，且对治理主体具有明确的约束力。
其次，城市治理质量所反映的“吻合程度”，还要涵括城市治理过程和结果满足城市公民需求的程度。此外，“吻合程度” 还指城市治理追求卓越，努力规避其不良后果 对城市治理相关规定要求和城市公民需求的损害程度。
最后，城市治理质量的核心内容是反映城市公民需求的满足程度。公民的心理预期与心理满足程度也应该纳入城市治理质量的评价。