陈高宏 | 四措并举，提升现代城市治理能力 —— 新冠疫情与现代城市治理能力思考之三

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陈高宏

上海交通大学中国城市治理研究院副院长、《决策参考》主编。

5月17日，我院副院长陈高宏受邀主讲上海交通大学国际与公共事务学院 “新冠疫情与城市治理”系列公益讲座第四讲。陈院长以“新冠疫情与现代化城市治理”为主题，结合当前疫情防控形势，深入探讨了现代化城市的风险特征、城市治理的压力测试以及提升能力的实践探索。讲座内容深入浅出、鞭辟入里、发人深思。随后，陈院长应邀将演讲内容转为文字实录，共三篇，发布于研究院网站和公众号，与大家交流分享。本文为第三篇。

全球跌宕起伏的抗疫过程，彰显了中国城市治理的制度优势和总体效能，城市治理经受住了严峻考验，但也暴露出一些问题和薄弱环节，启示我们思考未来，鞭策我们破解难题，多管齐下地提升现代城市治理能力。

一、结构要优化

面临突如其来的疫情危机，党中央果断决策，总揽全局、协调各方，政令高度统一，全国一盘棋，集中资源支援湖北，城市治理令行禁止、执行高效。如何把这种在非常态高压之下表现出的治理优势，转化为结构性常态化的治理效能，确保政令畅通、贯彻有力，克服“上有政策、下有对策”、政策敷衍、政策缺损、政策叠加、政策偷换与政策照搬的弊端？如何解决政策信息上下传递过程中极易出现的变形走样与信息不对称问题，防止从上往下的层层加码脱离实际、从下往上的筛选过滤信息失真或滞后？为此，要在加大行政监督、巡查督导、纪检审计、目标考核力度的同时，发挥人大法律监督、政协民主监督的作用，加大社会监督、群众监督和舆论监督的力度，从而在实践中有效遏止官僚主义和形式主义，特别是消除过于注重形式（如，填表格、查台账、留痕迹等做法）的消极影响。

按照马克斯.韦伯的研究，现代化就是理性化。现代城市管理实际上是一个理性化的科层制的结构。上下关系清唽，等级结构严密，横向部门分工按法规制度规范专业化运作，实行非人格化管理。这个结构存在的问题也显而易见。首先是在面对复杂社会不断出现的千差万别的治理问题时，缺乏快速响应、因地制宜的弹性。当疫情爆发，海量的物资和信息向灾害重点地区涌来时，这种过于集中统一的科层结构面临巨大挑战。此次全国支援湖北抗疫物质，原先的集中调配结构难以承受，国务院联防联控机构决定由全国16个省市对口援助湖北省的十几个地市，即不再通过湖北省统一调配，而由全国各省市甚至地市直接对口支援，使救援物质快速送达配置抗疫一线。权力配置的及时调整，平衡了集中统一与因地制宜的关系、制度规范与现场实情关系，体现了问题导向、需求导向、结果导向，使城市治理结构更加具有弹性和灵活性。

城市治理的科层制结构另一个突出问题是，往往向上响应度高、向下响应度低，对大事重视、对小事忽视，极易导致小事演化成大事。其原因在于小事虽小却大都是跨部门跨法规的，协调成本过高。对少量重要的事情，大领导出面科层制协调高效有力；但大量日常小事却因缺乏有力的统一协调造成了边界管理的困境，几个部门都管结果是都不管。民心在小事，对市民身边小事的回应度不高，治理结构的整体效能、持续效应与社会信任就会降低。

城市治理结构优化的关键是解决与现代社会的适应性、有效性问题。纵向垂直的金字塔结构如何适应横向扁平的网状社会，分散化碎片化的部门结构，如何适应随机整合的信息社会，静态僵硬的组织架构如何适应动态开放的流动社会，简单线性的单一管理结构如何适应错综复杂的利益社会，传统大一统的主流传播结构如何适应异质多元分众化个性化的自媒体社会。

提高现代城市治理结构的适应性有效性问题，将是一个不断地探索、试错和完善的过程。如通过项目制、网格化、平台化、执法重心下移、区域化党建等扁平化举措，形成多系统联动的治理结构，已在解决道路和河道环境保护整治的河长制路长制、在解决盗版碟等问题的文化市场管理协调办等城市治理实践中取得成效，力争使应急处置转向预防管理、突击性整治转向常态性治理、各自为战转变为政府部门间的整合协同，从而对异质多元、纷纭复杂的环境变化，对城市运行、市场监管、社会管理、市民需求作出及时、有效地回应。

二、主体要多元

从某种意义上说，城市秩序不是设计出来的，而是涌现出来的，是在多尺度、多层次、多元化的主体适应性的选择、碰撞与协同的过程当中形成的。换句话说，正是各个主体的自觉性和自我的主动性，为现代城市有机体的健康运转奠定了基础。适应性造就复杂性，也造就社会活力，每个个体都活起来，城市治理主体也就丰富起来了。这就要打破启蒙运动以来的主客二元的思维方式，形成主体与客体相互转换、相互承担责任与义务的共生关系。这次疫情使我们认识到人类与自然界的关系并不仅是主体对客体的改造问题，自然界也作为主体对人类提出警告了。对于人类的思维方式来说，这是一次惨痛的纠错，使我们更为清醒地认识到：主客一体、天人合一，相互塑造、双向驯化。

如上所述，主客一体不仅指人和自然界的共生一体关系，也特别指治理的主体和客体本为一体，应使传统意义的上的客体也能够有效的转化为治理的主体。换言之，现代城市治理需要多元主体，需要激发各个主体参与城市治理的主动性积极性。

心理学认为人类有三大心理需求：自主感、连接感、效能感。第一条就是自主感。他参与他选择，他才有归属才有效能感。城市治理实践也表明，市民群众有自主性才有自觉性，有付出感才有获得感，有参与度才有满意度。面对现代城市的异质性、复杂性、流动性、集约性的特征，只有多元主体的有机参与，方能实现持续有效的治理。

在危机应对与日常实践中，由于集约性等资源紧约束的特征，现代城市治理往往缺乏必要的韧性和弹性。政府一家不可能包打天下，要对社会上千差万别的事情都做出及时回应，要付出的行政成本是无法估量的。即使政府可以承担得起这样的成本，由于政府部门职责边界协调问题，也使其对群众身边小事不能及时有效地处理。而如果主体多元，社会与企业参与之后情况就不一样了，我们看到社会力量参与塑造了城市的韧性：为支援抗疫，中国留学生几乎买尽了全世界现存口罩寄往国内；一位没有任何资源的快递小哥，却一呼百应地组建了为武汉金银潭医院医护人员服务的志愿者车队，解决了医护人员的出行和就餐等急迫问题。可见社会参与的巨大潜力。我们看到企业参与塑造了城市的韧性：上海市政府日常储存30万只口罩应急，还感到储存和更新的成本很大；而在上海的一家企业，按合同为香港政府储存3500万只口罩还能保证及时更新。武汉红十字会半个月没搞清的仓库积压救援物质，一家医药物流企业接管后，两小时就摸清了底数。我们看到媒体参与塑造了城市的韧性：武汉市新上任市委领导说，我们动用了这么大的人力物力进行拉网式的排查，还摸不清底数，而记者暗访就能发现1000多例病患。没有上述这些多元主体的参与，很多企业、社会和公民的能力就放空了，城市应对风险的韧性和弹性也就大大削弱了。

实现多元主体的有效参与，关键要有制度化的渠道、平台和空间，要培育社会组织能力，提供参与的应用场景。要研究如何吸纳企业、社会组织、法律顾问、公共管理专家以适当的方式成为应急指挥部的结构化成员，如何培育枢纽型平台型社会组织、公卫领域社会组织，如何在社区服务升级版建设中，鼓励中小企业和社区居民参与，为多主体参与提供契机。而参与的过程也是各个主体激发潜力自我提升的过程。

三、工具要创新

社会的进步从工具开始。汽车代步、机器代人，特别是信息化智能化进入城市管理，更是一个巨大的历史进步。此次抗疫过程中，健康码的开通，小区微信群的建立，物流信息系统的运转，对患者接触人群的追踪等信息技术的使用，都给我们留下深刻的印象。应该说信息化、新科技有力地助推疫情防控，与此同时，疫情也有力地拓展了信息化的应用，上海随申码应用疫情期间2个月新增用户超过去10年总和。相信在疫情之后，大数据、云计算、移动互联网、物联网、人工智能等新科技成果，作为城市治理的新工具，将会更深地嵌入城市治理的整个过程。

上海的两网工程就是提升城市治理能力的牛鼻子工程。一网通办，以流通为核心，如一口受理、一表登记、一号通行、一库共享等，将为市民和企业提供更为便利的服务；一网统管，以感应为核心，如信息导引系统、渣土车辆信息追踪、跨部门处置的协同、以及社会治安案件的侦破等，将为城市治理带来更好地回应性协同性。浦东新区城运中心依托信息化、智能化、可视化应用系统“城市大脑”，助力创建文明城区，运用大数据识别群租房、维护公共场所秩序，已有显著成效。杭州市利用交通摄像头对道路进行及时交通体验，依靠计算机的视觉分析能力，优化路口红绿灯时间配置，使道路通行时间缩短了15.3%；通过商业数据与政府部门数据的多维融合，让游客20秒入园，30秒入住酒店。

总之，通过技术赋能，通过城市治理要素、对象、过程、结果等相关信息全息全景展示，我们对现代城市和现代城市治理会有新的认识。信息化智能化治理工具的运用，将使我们的城市治理由人力密集向人机交互转变、由经验判断向数据分析转变、由被动处置向主动发现转变，这不只是技术手段创新，更是管理模式创新、行政方式重塑、体制机制变革，特别是为居民参与公共事务、为不同群体沟通、为社区自治共治提供了极好的载体，从而使城市真正成为有机体，解决长期困扰我们的管理碎片化的问题。 

当然，此次疫情防治中智能化信息化应用也遇到了很多的问题，网络上有人戏称，在危机来临时智慧城市被打成了筛子，关键时候派不上用场，还是人工登记、人工填表，该排队的还是排队。这说明治理工具的改革没有止境，新科技在城市治理中的运用还有很大的改进空间。危机应用中“掉链子”问题，不只是硬件瞬间应付不了，主要是协同、联通、联结能力等软件需要进一步提升，科技手段与与人文价值的融通需要进一步研究，而充分地暴露与针对性地解决这些问题，必将成为运用智能化信息化助推现代城市治理的重大契机！

四、价值要凝聚

要建立高度的城市价值认同。城市是什么？莎士比亚的剧中有个场景：罗马执政官试探地问，“城市是人？”下面的市民则坚定地回答，“是的，长官，人是城市！”说到底，城市治理的核心是人，不是物。从空间城市化、土地城市化、产业城市化，最终是人的城市化，不是物的城市化。

人和物特别是人和动物的差别在哪里？在于社会性、精神性，在于价值、道德、伦理能力。荀子说过，“水火有气而没有生，草木有生而没有知，禽兽有知而没有义，只有人有气有生有知亦有义，故人最为贵。”孟子也认为，“人之异于禽兽者几希”，“恻隐之心，人皆有之；羞恶之心，人皆有之；辞让之心，人皆有之；是非之心，人皆有之”。先贤们对人类社会性的深刻认知，引导中华民族迈过“轴心文明”的门槛，形成了“仁义礼智信”社会主流价值观。按照辩证唯物主义观点，人的利益决定人的价值判断和行为导向，反过来人的价值判断也塑造人的利益，“不义而富且贵，于我如浮云”。对一个持仁义诚信价值观的人来说，损人害群的事情绝不是他的利益追求。人类社会如若没有价值和伦理底线，利害判断会大于是非判断，最终一定会沦为弱肉强食的动物世界。

现代城市治理的最高境界和最难的工程是社会价值观的凝聚。只有有了共同的社会价值认同，才能使异质社会、流动社会、复杂社会有效地凝聚起来。城市共同体的秩序，要靠价值规范来平衡来塑造。因而在现代城市治理中要旗帜鲜明并卓有成效地在市民中弘扬社会主义核心价值观，强化现代城市治理中必不可少的规则意识、法律意识、公共意识、志愿意识、权利和义务对等意识。特别要坚定地走依法治市的道路，因为只有法治才能包容异质社会的复杂性、只有法治才能提供流动复杂社会的确定性、只有法治才能保障城市治理的公共性。我们高兴地看到，在疫情防控的应急治理中，上海等省市人大专门作出关于疫情防控的决定，坚持以法治理。那种在疫情中出现的对不守规定者戴手铐游街，以防聚集为名，破门而入抓家庭打麻将者等行为，与城市治理的法治精神是格格不入的。

如何凝聚与构建现代城市的核心价值？我们要学习人类文明的一切优秀成果，同时也要善于创造性转化和创新性发展中国传统文化的优秀成果。中国传统文化注重道德伦理，是我们很重要的价值资源，也为我们价值观建设提供启示。在中国传统社会以亲缘为基础的差序格局中，一切道德伦理和社会价值首先在小共同体产生。家庭首先是利他的，父子有亲、兄弟有爱、夫妻有敬，然后朋友有信，然后推己及人老吾老以及人之老、幼吾幼以及人之幼，延展到陌生人的社会。今天的道德伦理建设亦要从家风、家训开始，从体育、教育规则开始，从小共同体的营建开始。

此次抗疫中，社区熟人社会营造好的，社区封闭后的沟通协调和运行治理都较为顺畅。笔者所在小区微信群里就有居民提示，看到本单元的一位租户推着拉杆箱从外地回来了，提醒楼组长督促他去报备。有的老人无法取传递，就请邻居志愿者帮忙。邻里相亲、守望相助，在熟人社区更容易得到落实。总之，城市现代化的核心是人的现代化。城市治理中通过文化与价值系统的建设，通过治理共同体成员团结意识和共同目标的确立，有助于克服大型科层组织的离心倾向，更有助于促进人的现代化。

我们的城市还在演进变化之中，我们对城市治理的认识也在不断地深化完善甚至纠错之中。实现长治善治的城市治理，是个复杂的系统工程，需要多学科协作和社会方方面面的参与。改善无止境，目标在路上，但又不仅在路上，也在每个人的心中。每个人对共同家园的参与，会推动其前行的方向：城市，让生活更美好。

恩格斯说过，没有哪一次巨大的历史灾难不是以历史的进步为补偿的。灾难不由我们所左右，但应对和治理方式则由我们选择。相信经过重大危机的考验，通过我们自觉地多角度的总结反思和实践，我们的现代城市治理一定会取得历史性的进步和新的跨越！