充分认识现代城市的风险特征——新冠疫情与现代城市治理能力思考之一

背景介绍

陈高宏

5月17日，原徐汇区人大主任陈高宏受邀主讲上海交通大学国际与公共事务学院 “新冠疫情与城市治理”系列公益讲座第四讲。陈主任以“新冠疫情与现代化城市治理”为主题，结合当前疫情防控形势，深入探讨了现代化城市的风险特征、城市治理的压力测试以及提升能力的实践探索。讲座内容深入浅出、鞭辟入里、发人深思。随后，陈主任应邀将演讲内容转为文字实录，共三篇，发布于研究院网站和公众号，与大家交流分享。本文为第一篇。

法国哲学家伯格森认为，时间与空间在人的直觉里是绵延不断地均匀流动和分布的。然而，在流变的现实中，当被某一个重大历史事件触发时，时空会突然高浓度的聚焦而被凸显放大，历史时刻到了。这就是重大历史事件对时空的塑造与雕刻。

此次新冠疫情就是这样一个灾难性的历史时刻，它给每个人每件事每座城市打上了一个独特的印记。原来，另一个世界是可能的，我们的生活、我们的城市竟然会处在这样的运行状态中！

新冠疫情给现代城市治理提出了一系列重大课题，需要我们用新的视角来观察研究：我们居住在一个怎样的城市？风险危机是偶然发生还是与现代城市相伴相生？这会是最后一次吗？我们能够一劳永逸地消除危机隐患和风险威胁吗？ 

笔者认为，由于现代城市结构中内在的异质性、流动性、复杂性、集约性，冲突、风险与危机必将与现代城市共始终，我们要时刻准备应对并战胜下一次危机；与此同时，我们要充分地认识现代城市的结构特点，自觉把握现代城市的运行规律，从而最大限度地减少风险的数量、降低风险的强度、减轻风险的危害。

一、充分认识现代城市的异质性

城市兼收并蓄，多元要素五方杂处。不同的社群、不同的行业、不同的分工、不同的利益、不同的文化、不同的生活方式，密集地分布在共同的城市空间中，彼此依赖又相互支撑起城市功能的配套、城市生活的便利、城市文化的丰富、城市发展的脉动。异质性是一个城市生机活力的源泉。承认异质就是承认不同，承认差异，承认个性。众多异质要素杂交碰撞，正是城市的创造力和丰富性所在；众多异质要素的多元并存，也能形成一种城市治理的纠错制衡机制。但另一方面，社群多元化、利益多元化、目标多元化、文化多元化，生活方式和价值观念的多元化，又构成了异质要素的空间冲突、利益冲突、观念冲突。

新冠疫情的爆发让城市按下了暂停键，市民们看不到路边摊贩和街上的城管， 感受不到市井生活的噪杂与烟火，一座城市失去了应有的气息，以至于复工后南京一家老鸭店重新开张时，一位市民竟在视频上激动地瞬间泪崩。与此同时，不同群体的利益冲突也随之产生，有上海市民在微信群中发语音信息，分析外地人复工回沪后将要补充大量生活用品，因此将造成城市生活物资紧缺，提醒大家赶在外地人回沪之前抓紧做好物资储备。可见，既互相依存又互相冲突，正是城市异质性的内置结构，这也就蕴含了风险因素。

对城市管理者和研究者来说，如何看待城市的异质性？一种观点认为，异质性不仅是一个事实性的判断，也是一个规范性的引领；不仅是实然，也是应然。既然大自然百鸟争鸣、百花齐放、异质多元，城市的社会生态也应多元并存丰富多彩，所以，管理者对异质性不要干涉，要让城市这一生命体、有机体自发、多元、混合的运转和成长，切忌不顾城市生命机理的“伪规划”。高楼大厦和低矮棚屋均可并存于城市。《城市的胜利》一书甚至认为发展中国家的贫民窋，亦是城市对扶贫和环境保护的一大贡献。而更多的人持另一种观点，认为城市是规划出来的，强调对城市进行干预和规划。他们认为，巴塞罗那、巴黎等世界著名城市都是规划的产物，没有城市规划、管理秩序，就没有今天的现代城市，像田园城市、多心组团、垂直城市等理论与实践，也都是主张人为控制统一规划的。总之，这种观点认为城市对异质性应加以规范和抑制，不能无为而治任其自然生长，对市政社区甚至对街道的店招店牌都应统一规划管理。更进一步说，即使对异质性本身也应是理性干预、有为规划的，不能任其自然产生。如新加坡立法要求居民组屋，不同民族和收入混居一区，主动促进多元融合。

中国大部分城市主张有为规划、有序管理并兼顾异质性现实，但也有一些城市管理者一厢情愿地想消除异质性要素。在城市规划和政策设计中，一味强调建高端城市引专业人才，认为一些所谓“低端人口”给城市卫生和治安管理带来难度，要提高城市门槛，把这些人挡在门外。这是严重脱离实际的。有研究表明，一个专业科技人才，要有6~8个服务人员与之配套。在高科技园区，要有生活配套、商务配套，没有家政服务、环境保洁、会务服务等，科技人才专业人士是很难从事专业研究甚至安排日常生活的。我们的城市规划和公共设施，要为营造异质多元的健康生态做好准备，甚至对小摊小贩也应有容纳的时空。

然而异质性又是风险所在，甚至对公共安全构成挑战。如SASI和新冠病毒等常以野生动物为中间宿主，食用野生动物有很大的病毒传播风险。但在此次抗疫期间，仍有人“好这一口野味”，居然还在捕食野猪、果子狸和野鸟，为此受到严厉处分。因为其个性化的异质需求已经损害了公共安全，近期全国人大专门立法通过了禁止野生动物交易的规定。

异质性在滋生风险的同时，又会限制集体行动的能力。风险来临时，如果各随其愿、各行其是，如何控制风险蔓延？就每个个体而言，不想戴口罩，不愿居家隔离，可能都有着其特殊原因，但这一个一个的特殊，将会使集体行动千疮百孔。应该说武汉封城前30万人连夜出城，虽有传播风险，尚未违反禁令，但封城后违规出城就属行为不当了。有市民坐木盆沿着长江从武汉漂到九江，还有市民沿着铁轨走出武汉外出打工，甚至还有人感染后不自觉隔离，又传染他人。在欧美一些城市，正是因为对隔离措施步调不一、莫衷一是，贻误了防控时机。多元异质社会要达成共识，采取共同行动，需要公共性权威。

这就给城市治理提出一个大的命题：如何既对一系列多样化偏好和要求作出回应，又及时化解高密度多元化人群的社会冲突，建立合理性和目的性的社会秩序？如何既有对异质的包容又有统一行动的能力，从而在危机来临时使公共管控落到实处，公共权威得到保证，确保生命权的至高无上。城市治理的任务就是要处理好异质性和公共性的辩证关系，使城市生态美美与共、和而不同。

二、充分认识现代城市的流动性

人流物流资金流信息流技术流，形成快速流动的城市社会。流动性带来的倍增的交往交流交换交融，促进了创新创业创富创智创见，这是城市的活力所在。换言之，观察一个城市有没有活力，就看这个城市能不能按照市场和社会的需求，在第一时间最低成本的实现经济、社会、文化等各种要素的跨区域、跨行业、跨领域、跨所有制、跨部门的流动流动再流动、碰撞碰撞再碰撞、组合组合再组合、分化分化再分化。

学界研究也表明，由于人际交往交流的增长速度倍增于人数增长，带来了城市规模收益和产出的超线性增长，同时又带来人均基础设施需求和能量需求的亚线型节约，这就是人们常说的城市规模增量和规模效益。 

与此同时，在城市产出超线性的同时，犯罪率、传染病的传播也是超线性的倍增。如上海地铁1300万人次的日均客流，上海机场年客流量1.22亿人次，浦东机场日均出入境人数高达十几万，假如其中有病毒携带者，流动中传播起来也将是超线性指数，速度惊人！

现代城市信息互联网技术，加速各类信息的流动和交汇，但谣言和社会恐慌情绪也会加速传播。此次疫情期间，网传猫、狗、杨柳絮甚至5G信号都可传播新冠病毒，又说钟南山已到某市，该市小区特警守门、居民健康码全转红，等等，一时间人心惶惶。可见流动性对风险的放大效应甚至本身就是一种风险的源头，因此公共治理的信息传播必须与不实信息乃至谣言的传播比赛速度。正如一位新上任的湖北省领导所说，城市管理的信息一定要及时透明，否则“真理还没穿上鞋子，谣言已经走遍全城”。

流动性带来城市开放性增长，成为人们生活的常态，而疫情期间切断流动性，把城市或小区封闭起来显然是反常态的做法，这自然又是极其困难的事。因为城市具有流动性的内在特征，一些闭环管理措施落不到实处，阻断人员流动往往百密一疏。武汉女子监狱一个刑满释放人员，居然从武汉一路畅通进入防守严密的首都北京，由此可见一斑。

更深一层的观察可以发现，流动性对城市认同和社区治理带来结构性冲击，社区形不成稳定的治理共同体。邻居互不认识，这种陌生人社区不仅人际连接很弱，甚至连实有人口、实有单位都难以统计掌握，一旦实行封闭管理，小区运行及协调能力必受局限。党的十九届四中全会提出建设社会治理共同体，对流动性如此之大的城市治理非常必要。这次疫情由于共同封闭在同一小区并有共同的关注，使得社区人际连接的紧密性增强了，大家以楼组为单位建立微信群，哪个单元有居家隔离的返沪人员，哪个时段要去领口罩，互相提醒、守望相助，这种共同的生活关注和生活体验是构建治理共同体的重要载体。

三、充分认识现代城市的复杂性

人类的进化过程就是从简单走向复杂，其代表作就是现代城市。社会分工复杂、管理系统复杂、人际关系复杂、城市设施复杂、因果联系复杂，这是各个城市共有的普遍现象。对中国的城市来讲，还要叠加上社会转型带来的特殊复杂性。在改革开放的推动下，我们经历了从熟人社会到生人社会，从封闭社会到开放社会，从传统社会到现代社会，从静态社会到动态社会，从农业社会到工业社会再到信息社会的转型，处于大转型过程中的中国城市社会更是纷繁复杂。

复杂性带来城市的丰富性和创造性的同时，也必然带来不确定性。物理学有一个理论，系统的复杂性和确定性不可兼得。因此复杂性社会也就是一个不确定性的社会，潜伏着大量的偶然性和突发性，因果联系不是线性的，人们往往只能看到直线看不到曲线，只能看到正面看不到反面，只能看到当前看不到长远。这也就是风险所在。

这次疫情让我们看到许多原先意想不到的复杂情况。如医院常规处置停诊后，尿毒症需透析、癌症需化疗的病人怎么办？父母隔离后孩子怎么办？快递不上楼行动不便的高龄老年人怎么办？这边要复工，那边要严查；防控端是紧的，消费端是松的，政策之间如何平衡？一位武汉市民因为武汉封城既回不了武汉又进不了外地，只得在高速公路上流浪。一位上海司机送达援助物资后却出不了武汉城。武汉解封后，由于湖北的健康码与江西信息系统不兼容，双方人员在九江大桥上发生了冲突。防控疫情要防止人员聚集，但排队买口罩、医院就诊等候，又造成新的聚集和感染风险。从管理者来讲，这都是复杂性；从每一个当事人个体来讲，这都是不确定性风险。

学界从系统科学的角度，对复杂性有很多研究。系统科学理论，己从初期的系统论、控制论、信息论老三论，到耗散结构论、协同论、突变论新三论，再发展到现在的自适应复杂系统。这些理论都有一个指向，就是管理者要注意在复杂系统中个人的有限性，如凭一厢情愿，往往事与愿违，甚至人为制造风险。管理学有一个经典案例“眼镜蛇效应”很说明问题：印度一个城市有很多的眼镜蛇出没伤害市民，管理者出台一个政策，奖励抓捕眼镜蛇上交的市民，结果眼镜蛇非但没减少，反而越抓越多，为了获取奖励，人们不仅饲养甚至从外地运来了眼镜蛇。

尼采说过一句话：作为人类的一员，我们一直处在永远的单向度中，我们永远学不会整全的思维方式，我们说出的任何理论和观点都仅仅是上帝的一个碎片。作为城市的管理者怎么办？哲学家哈贝马斯提出主体间性的概念，认为通过主体间有效地交流沟通，可以逐渐接近整全。中国渐进性改革开放，通过问题导向、试点先行的办法，不断试错纠错、摸着石头过河，以多样应对多元、以丰富包容复杂，为中国城市治理应对复杂性不确定性积累了宝贵的思想资源和实践智慧。

四、充分认识现代城市的集约性

使用集约性这一概念是想描述这样一种城市特征：即在城市的规划建设和管理中，最充分地利用一切资源，在成本核算的基础上，最大程度地提高效益和效率。当下的热词“紧平衡”与集约性相近，指的是供需平衡达到或基本达到，剩余不多或储备不多。其实城市运行按成本核算的经济原则大都是紧平衡，人口高密集、运行满负荷、配置低成本，以求边际效益最大化。城市给排水能力、道路通行能力、垃圾处理能力、公共医疗和服务设施等等，无处不处在紧平衡状态。容积率很高的小区停满了车，消防车进不来，这就内涵了风险性、脆弱性。一场大雨、一次火灾、一次大型群众活动都可能引发巨大的灾难。

集约性紧平衡带来城市运行的脆弱性。现代城市基础设施纵横交错，高度依赖，牵一发而动全身，满负荷运行的水电煤地铁医院系统一旦出现故障便可能造成巨大影响。上海市中心城区2013年6月7日晚突发停电一小时10分钟，顷刻，电梯被困报警40多起，几列地铁卡在两站之间，很多商厦紧急疏散，工作人员惊慌失措地保护黄金等贵重商品，幸亏几家大医院尚有备用发电机，否则医疗手术也将无法进行。

集约性紧平衡也导致产业链供应链脆弱。此次疫情中服务业尤其是消费型服务业，几乎处于停摆的状态，制造加工业也受到重大打击。从中不仅看到城市生活链条的脆弱，也看到产业链供应链的脆弱。疫情直击命门，很多企业由于集约性准时生产无库存，零部件分散布局，在疫区工厂停摆后，靠连接流通的产业链供应链断了，相关的企业也只得随之停摆。疫情之后，企业对集约性所导致的脆弱性将有更清醒的认识，对实时生产模式和全球分散生产，对水平分工与垂直整合，会做出新的评估，供应链布局也会更加靠近且多有剩余，这可能会降低企业的短期利润，但会使得整个系统更具弹性。

危机到来时，行政管理体系也因集约性紧平衡而凸显脆弱性，难以有效应对危机，甚至发生行政瘫痪现象。我们的城市行政管理体系及运行模式，大都按照办理日常事务的规格配置，灾害发生时，当海量的救灾物资和信息一下涌进时，这种日常体系便难以招架。汶川地震时，四川成都火车站最大的能量是日接300个车皮，加班加点应急调度可以装卸700~1000个车皮，然而在地震救灾应急时，每天运送过去的救灾物资达2000多车皮，装卸分配调度体系难以承受，救灾物资在车站堆积成山。此次疫情初期，也同样出现行政瘫痪问题，大量的医疗防护和生活物资堆积在仓库，不能及时送到疫情防控最需要的地方，引起了捐赠人和社会的强烈不满，以至各医院独自向社会求救。如何在极限条件下从常态转入非常态行政，迅速度过混乱的磨合期，对集约性紧平衡的城市行政体系是严峻考验。

在城市集约性紧平衡的约束下，如何有效地预防和控制城市风险，成为近来高校、智库和社会各界关于城市恢复力、城市冗余配置、弹性配置等韧性城市的研究热点。

综上所述，上山的路与下山的路是同一条路。现代城市的结构性特征，一方面产生规模效应、杂交优势、创新冲动，使城市充满活力；另一方面，各个要素之间的密集互动、碰撞冲突和复杂联系，时间和空间的满负荷运转，资源无冗余配置、缺少韧性和弹性，也使得城市治理表现出诸多脆弱性，存在很多系统性结构性风险。  

对风险社会，我们以往耳熟能详的学术概念：小概率事件黑天鹅、大概率事件灰犀牛，小变化引发大风暴的蝴蝶效应，等等，此次都在世人面前实景演习了一遍，令我们对城市的风险特征有了刻骨铭心的体验，对病毒造成的公共卫生事件更加心存戒惧。

城市始终与风险共存，已经历过诸如人群踩踏、桥梁垮塌、高楼大火、暴雨淹城、列车相撞、化学泄露、核电事故等多种考验，不知何时将再遭劫难。正如一位病毒专家所说，病毒隐身在人们的感知盲区伺机发难，我们只闻钟声滴答，却不知道时间。对此，城市管理者需始终如履薄冰、如临深渊。也只有城市管理者的寝食难安，才能换回市民百姓的岁月静好！