【城市疫情治理】张毅 张立 郑博豫 | 新冠肺炎疫情事件中政府信息公开策略及效果*

 

新冠肺炎疫情事件中政府信息公开策略及效果^*

 

张 毅 张 立 郑博豫

 

摘要：充分透明的信息公开是应对突发公共卫生事件的重要机制，然而非常规突发事件中的政府信息公开策略与常规政府信息公开工作相比有很大区别。本文以2020年新冠肺炎疫情事件为对象，从信息公开主体、公开时间、公开途径、公开内容、回应性等方面研究新冠肺炎事件中政府信息公开策略，根据公众对政府信息公开的认知程度分析政府信息公开策略的效果，并以北京市、重庆市、湖北省武汉市、广东省深圳市、浙江省温州市五个城市为案例，通过二手数据收集和问卷调查相结合，研究不同城市信息公开策略及其效果。结果发现，深圳和北京两个城市相对其他三个城市而言政府信息公开策略更佳，而深圳和温州两个城市公众对政府信息公开策略的认可程度最高。

关键词：政府信息公开策略；新冠肺炎疫情；信息广度；信息深度；公众认知度

 

作者张毅，华中科技大学公共管理学院教授（湖北）；张立，华中科技大学公共管理学院硕士研究生（湖北）；郑博豫，华中科技大学公共管理学院硕士研究生（湖北）

 

一、引言

 

2020年春节前后，新型冠状病毒感染的肺炎（以下简称“新冠肺炎”）疫情在湖北省武汉市爆发，这是新中国成立以来在我国发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件。新冠肺炎疫情给湖北人民带来深重灾难，截至2020年3月10日，湖北省感染新冠肺炎的患者67773人，死亡3046人，分别占全国感染人数和死亡人数的84.0%和96.5%。在以习近平同志为核心的党中央的坚强领导下，全国人民众志成城，坚决抗击新冠肺炎疫情，目前新冠肺炎疫情基本上得到控制。痛定思痛，此次疫情爆发暴露出我国国家治理体系及治理能力存在一些不足，例如爆发地政府部门、疾控机构及城市决策者向公众发出准确的预警信息的及时性，对疫情蔓延可能带来不可忽视的影响。

信息公开是各国政府应对突发公共卫生事件的重要机制，也是科学防疫的重要内容。美国、英国及日本等发达国家均将信息管理纳入突发公共卫生事件应急管理体系，要求及时发布疫情信息，保持信息公开透明（贺知菲，2020）。在我国，以2003年的“非典”事件为契机，国家逐步完善突发公共卫生事件信息公开机制，2003年国务院出台《突发公共卫生事件应急条例》（2011年修订）、2004年全国人大常委会颁布《传染病防治法》（2013年修订）、2006年国务院出台《国家突发公共卫生事件应急预案》、2007年全国人大常委会颁布《突发事件应对法》，都明确提出突发公共卫生事件的信息发布要及时、准确和全面。尽管如此，面对突发公共卫生事件时，政府部门如何贯彻上述基本原则？应该采取哪些信息公开策略？这些都直接影响到突发公共卫生事件应急管理成效。因此，无论是直接参与突发事件处置的政府部门还是提供决策支持的学术界，都对此高度重视。

当前许多学者聚焦于常态下的政府信息公开，研究政府信息公开的影响因素（阎波、李泓波、吴佳顺等，2013）、政府信息公开质量（莫祖英、白清礼、马费成，2015；张建彬，2012）、政府信息公开评价或信息公开效果评价（闫菲，2012；白清礼，2016；陈翀、董悦、耿骞等，2017；晏艳阳、袁亮、邓嘉宜等，2017）、政府信息公开制度（王锡锌，2018），而针对突发事件中的政府信息公开研究相对有限（贺军、蒋新辉，2017）。事实上，非常规突发事件中的政府信息公开与常规政府信息公开工作相比有很大区别（袁维海，2011）。第一，突发公共卫生事件下政府信息公开面临的挑战大。突发公共卫生事件的政府信息公开不是政府主动做出预期安排和策划的结果，具有被动性及动态性，而常态下的政府信息公开为政府部门依法主动履责，属于政府例行工作事项。第二，突发公共卫生事件下政府信息公开不确定性大。《突发公共卫生事件应急条例》《传染病防治法》《突发事件应对法》等法律法规仅对突发公共卫生事件下政府信息公开提出一些指导性原则，并无明晰规定，而常态下的政府信息公开工作遵循2007年国务院出台的《政府信息公开条例》（2019年修订），在信息公开主体与范围、主动公开信息、依申请公开信息等方面有明确要求。第三，突发公共卫生事件下政府信息公开要求更高。由于政府信息公开策略直接影响突发事件应急处置效率和社会稳定，因此对信息公开的及时性、高频性、透明度、精细化等要求更高，而常态下的政府信息公开着眼于服务经济社会持续发展的需要，要求相对低。第四，突发公共卫生事件中不同地区政府信息公开策略可能不同。即使面对同一次突发公共卫生事件，不同地区因疫情严重程度不同，对疫情认识也不相同，它们的信息公开方式及内容各不相同，而常态下的政府信息公开策略有统一标准和规范流程。因此，常态下政府信息公开研究并不完全适用于突发事件中的政府信息公开，因此有必要对后者进行专门研究。

当前关于突发事件中政府信息公开的研究主要分为两类：在宏观层面，主要关注突发事件中信息公开的作用（姜秀敏，2009）、信息公开原则（袁维海，2011）、信息公开的问题及对策（刘晓花、李建，2019；蒋明敏，2010）、新媒体环境下的信息公开（张江珊，2014；Youngblood S A, Youngblood N E, 2018; Harrison S, Johnson P, 2019）；在微观层面，相关研究从“非典”事件(曹丽萍，2003）、环境污染事件（高山、刘小舟、凌双，2019）、爆炸事故（赵晓航，2016）等具体案例入手关注政府信息公开过程和内容。此外，在新冠疫情数据开放方面，复旦大学数字与移动实验室（2020）设计了一套评价指标体系研究我国省级层面疫情数据发布情况。上述研究都很有价值，但是突发事件中政府信息公开策略的研究非常有限。为此，本文以2020发生的新冠肺炎疫情防控为对象，选取国内五个典型城市在应对此次疫情中不同的信息公开策略进行深入研究，分析公众对政府信息公开策略的认知程度，以便揭示突发公共卫生事件中政府信息公开策略及其效果。

 

二、突发公共卫生事件政府信息公开理论分析

 

当突发公共卫生事件发生时，政府不仅实施应急管理的责任主体，而且掌握突发事件的一手信息，因此是应急信息的主要来源和权威发布者。政府信息公开的主要目的包括：一是保障公众知情权，督促其参与疫情群防群控工作，保障人民群众生命健康；二是抢占话语先机，引导公众舆论，避免谣言传播，维护社会稳定；三是践行执政为民的理念，提高政府的公信力。

突发公共卫生事件中的政府信息公开是随着事件突然爆发而紧急被纳入政策议程，与常态下的政府信息公开相比难度更大。一方面，政府部门要根据疫情态势动态发布应急信息，信息公开具有很大挑战性。另一方面，相关法律法规对突发事件中的政府信息公开没有提供明确指南，信息公开策略具有不确定性。因此，需要分析突发公共卫生事件政府信息公开的原则、策略及其效果。

（一）突发公共卫生事件政府信息公开原则

《突发公共卫生事件应急条例》对政府信息公开有明确要求，即“信息发布应当及时、准确、全面”。像新冠肺炎这样的烈性传染病爆发时，没有人能够置身度外，社会公众是突发公共卫生事件中最重要的利益相关者。

面对突发公共卫生事件，政府信息公开要满足及时性、真实性、全面性、动态性、互动性等原则。一是及时性。政府部门在第一时间、第一现场向公众发布信息，不缓报信息，体现应急信息的时间价值。二是真实性。向公众发布真实信息，客观准确反映事件真相，不谎报，不瞒报。三是充分性。全面报道疫情信息，满足公众期待，不漏报。四是动态性。由于疫情随着时间发生变化，疫情防控工作也要适时调整，政府要向公众实时发布疫情态势。五是互动性。政府部门要保障公众的知情权及参与权，公众也可以主动向政府提供有益建议。

（二）突发公共卫生事件政府信息公开策略分析

在突发公共卫生事件应对过程中，政府信息公开涉及公开主体、时间、渠道、内容等具体举措，它们直接关系到政府信息公开质量及成效，并进一步影响突发公共卫生事件应急管理效果和政府公信力。张江珊（2014）认为信息公开策略包括公开主体、公开平台、公开内容、公开模式；莫祖英、白清礼、马费成（2015）认为政府信息公开策略包括的时间、内容、渠道、方式、一致性等因素；贺军、蒋新辉（2019）提出政府信息公开策略涉及政府信息公开时间、内容、渠道、手段。结合新冠肺炎疫情防控工作实践，突发公共卫生事件中的政府信息公开策略主要包括公开主体、公开时间、公开途径、公开内容以及回应性等方面。

1.信息公开主体

《传染病防治法》、《突发公共卫生事件应急条例》等制度规定，“国务院卫生行政主管部门负责向社会发布突发公共卫生事件的信息。必要时，可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政主管部门向社会发布本行政区域内突发事件的信息”。在实践中，其他政府部门也可以根据实际情况发布区域内疫情防控的重要信息。

2.信息公开时间

实践表明，突发公共卫生事件发生很难有明确的时间节点，法律法规提出的“及时性”在实际操作中很难精准把握，不过可以从三方面来衡量政府信息公开的“及时性”。一是政府部门在正式宣布突发公共卫生事件之前是否发布过相关预警信息。当医院、疾控部门等机构在工作发现传染病患者并及时上报，政府部门通过恰当方式向公众进行预警提示；二是政府部门在突发公共卫生事件之际提供足够全面的疫情信息，帮助公众做好疫情防控。由于突发公共卫生事件的爆发非常突然，政府部门掌握第一手信息且有应急预案，因此要根据预案要求向公众发布全面信息；三是政府部门在突发公共卫生事件发生以后每日通报疫情或发布疫情防控信息。突发公共卫生事件随时间而不断变化，政府部门根据疫情态势变化不断向公众发布信息，积极开展疫情群防群控工作。

3.信息公开途径

《突发公共卫生事件应急条例》和《突发事件应对法》没有明确应急信息公开途径，只有《政府信息公开条例》规定了常规信息公开途径，即“通过政府公报、政府网站或者其他互联网政务媒体、新闻发布会以及报刊、广播、电视等途径予以公开”。当前已进入智慧社会，互联网和移动互联网的渗透率越来越高，通过政务网站、政务微博、政务微信公众号等在线渠道进行政府信息公开已经成为一种主要趋势，它们在突发公共卫生事件应对中日益成为信息公开的主阵地。

4.信息公开内容

在信息真实准确的基础上，政府部门公开哪些信息对疫情防控工作具有重要作用。信息公开内容可以从全面性和精细性两方面分析：一个是信息广度（信息覆盖范围）。突发公共卫生事件发生时，一切与疫情有关的重要信息都尽量对社会公开，以便满足疫情防控工作和公众期望的需要，如疫情动态、医疗物资供给及储备、社会捐赠捐助、居民生活物资保障、疫情防控政策等信息；另一个是信息深度（信息颗粒度），信息公开内容越详细，越容易打消公众疑虑，或者越有利于疫情群防群控工作的顺利开展，如公布疫情数据、感染患者生活轨迹、同行程患者信息、医院床位使用状况等，帮助公众加强自身防护工作，避免更高的感染率。

5.信息公开回应性

由于突发公共卫生事件的复杂性和动态性，公众需要了解与自身生命健康休戚相关的个性化信息，他们通过热线电话、政府网站、政务新媒体等途径主动向政府部门查询相关信息，政府部门要及时回应公众需求。此外，政府部门借助网站、政务新媒体进行信息公开时，通过设置一些意见征集、在线咨询等互动方式建立政府与公众的沟通渠道，以便共同做好群防群控工作。

（三）突发公共卫生事件政府信息公开效果分析

不少研究机构或学者对常态下的政府信息公开效果开展相关研究。这些研究包括北京大学公众参与研究与支持中心提出的中国行政透明度评价体系、中国软件评测中心开发的政府网站信息公开指数、国脉互联政府网站评测研究中心的政府网站绩效评估体系以及中国社会科学院法学研究所提出的政府信息公开第三方评估体系等（陈翀、董悦、耿骞等，2017）。此外，闫菲（2012）构建了政府网站信息公开效果评价体系；陈翀、董悦、耿骞等（2017）将公众信息需求与政府信息供给结合起来建立政府信息公开评价体系；莫祖英（2018）年从主动公开信息质量、依申请公开信息质量和公众满意度对政府信息公开质量进行了评价。由于政府网站是政府信息公开的主要途径，大多数研究从政府信息公开主体（如政府部门及其构建的网站）角度评价政府信息公开效果（闫菲，2012；白清礼，2016；晏艳阳、袁亮、邓嘉宜等，2017），仅有少数研究从政府信息公开客体（社会公众）视角来分析政府信息公开效果（陈翀、董悦、耿骞等，2017；莫祖英，2018）。事实上，政府信息公开主要目的是满足公众的信息需求，信息公开效果不能仅从政府网站绩效评价入手，而应该考虑到政府信息供给与公众信息需求的匹配程度。

像新冠肺炎疫情这类的突发公共卫生事件发生时，由于病毒传染性强，影响人群广，几乎没有人可以独善其身，而且疫情对经济发展和社会稳定的影响相当大，因此政府信息公开的一个重要目的是满足公众对相关信息的期待，促使公众做好自身防护工作、支持政府应急管理举措以及做好疫情群防群控工作。基于此，本文从公众对政府信息公开策略的认知度出发，分析新冠肺炎疫情中政府信息公开策略效果。如果公众认可政府公开信息，或者对政府信息工作策略比较满意，说明政府信息公开策略取得成功。

公众对政府信息公开策略的认知度受多种因素影响。第一，如果公众还有其他非官方途径获得疫情信息，则对政府信息公开的期待可能会降低。第二，公众对不同发布途径有不同的信任水平，可能影响公众对政府信息公开途径的态度。第三，公众可能会将政府信息公开工作与其它疫情防控工作进行比较，这也影响他们对政府信息公开策略的认可程度。因此，可从这些方面研究公众对政府信息公开策略的认知程度。

 

三、研究设计

 

（一）案例选择

2020年发生的新冠肺炎疫情，湖北省是疫情重灾区，我国内地其它30个省、自治区、直辖市相继出现感染者。截至2020年3月10日，湖北省外地区累计确诊超过300例的城市有6个：浙江省温州市（504例）、重庆市（576例，不含郊县为433例）、广东省深圳市（419例）、北京市（435例，不含境外输入为415例）、广东省广州市（347例）、上海市（344例）。

考虑到疫情态势、地理区位以及城市层级等特征，本文选择北京市、重庆市、深圳市、温州市以及武汉市五个城市作为案例分析对象，主要原因有三个。

第一，社会流动是疫情传播的主要路径，各地疫情态势与地区间经贸联系或人员往来密切相关。其中，北京和深圳作为国内一线城市，武汉与这两个城市有密切交流和人员流动；重庆市作为中国西部重要城市，与武汉市之间交通紧密相连、经济合作和人员流动频繁，重庆市常务副市长吴存荣在2月10日接受中央电视台采访时表示，重庆市约有一半患者为输入性病例；温州是全国地级城市中感染新冠肺炎人数最多的城市，远超过浙江省会杭州市的感染人数（169例），温州市长姚高员在2月2日接受中央电视台采访时披露，主要原因在于在武汉市工作的温州人有18万，2020年春节前从武汉返回的温州人约有2万。

第二，疫情态势也与地理距离有关联，与疫情中心区距离相同的地区疫情总体接近。以武汉为中心，北京、重庆、深圳、温州四个城市位于它的东南西北部四个方位，并且每个城市与武汉的距离约在1000公里左右。

第三，五个城市几乎在相同时间开展新冠疫情防控工作。浙江省、广东省在2020年1月23日启动突发公共卫生事件Ⅰ级应急响应，北京市、重庆市以及湖北省在1月24日也启动突发公共卫生事件Ⅰ级应急响应。

五个案例城市经济社会基本情况如表1所示。

表1 五个城市经济社会基本指标

* 重庆市总面积为8.24万平方公里，其中主城区面积为5472.7平方公里。

数据来源：地理面积数据来自于城市官方网站，经济社会数据来自于2018年国民经济和社会发展统计公报。

（二）二手数据收集

为了分析新冠肺炎疫情期间政府信息公开策略，本文以五个城市十个政府部门作为研究对象（每个城市均以市人民政府、市卫健委为对象），开展二手数据收集工作。

首先，政府网站是政府部门发布疫情服务信息的主要途径。政府部门通常通过设立的专题专栏集中发布疫情信息，方便公众搜索新冠肺炎疫情信息。本文登录十个政府部门的官方网站，查询各部门设置的“疫情防控信息服务专题”或专栏。查询中发现，某些政府部门网站专题是来自其他部门网站的链接入口，如武汉市人民政府网站专题是链接武汉市卫健委疫情服务专题，深圳市卫健委是链接深圳市人民政府疫情服务专题，本文则视为后者设立的网站专题。同时还发现，无论是温州市人民政府还是温州市卫健委都没有设立网站专题，温州市人民政府在网站“最新信息公开”栏目、温州市卫健委在网站“动态要闻”栏目中发布疫情信息，因此本文共获得6个网站专题。在此基础上，本文分析整理专题的板块结构、信息条目，逐条阅读每条信息的内容，从中提炼出疫情信息发布时间及具体内容，并对专题中的疫情信息进行广度分析和深度分析。

本文对五个城市十个政府部门网站专题中各板块内容（一级菜单）进行分析，通过对各网站疫情专题的板块进行比较，发现多数政府网站专题板块集中于疫情动态、疫情防控动态、防疫科普知识、疫情辟谣、疫情期间便民惠企举措或政策、先进事迹新闻报告、公众对疫情防控工作问题的监督举报等内容。五个城市政府部门网站信息公开主要板块共有13个板块，涉及7个领域，如表2所示。

表2 政府网站信息公开广度

同时，政府网站提供的信息服务颗粒度有63项，涉及9个方面，包括病例基本信息、病例行为描述、病例诊疗情况、疫情动态、在线医疗服务、信息上报、便民惠企、科普辟谣、防疫物资等，如表3所示。

表3 政府网站信息公开颗粒度

其次，除了政府网站，政府部门还利用手机APP、微信小程序、支付宝小程序等应用程序、微信公众号及微博等发布新冠肺炎疫情信息。本文查询十个政府部门针对新冠肺炎疫情开发的手机APP、应用小程序、政务微信公众号、政务微博，查询中发现少数政府部门使用多个小程序或者微信公众号、微博（如北京市人民政府、深圳市人民政府、深圳市卫健委等）发布疫情服务信息。本文共获得34个移动端程序或新媒体账号，其中手机APP程序5个、应用小程序4个、政务微信公众号14个、政务微博号11个。由于政务微信公众号、政务微博与政府网站的疫情信息高度相似，且信息难以留存，因此本文只对手机APP、应用小程序中的疫情信息进行查询，然后进一步分析移动端疫情深度及回应性。

各部门通过APP或小程序提供的信息服务事项有46项，涉及8个方面，包括疫情动态、病例信息查询、信息上报、在线医疗服务、社区管理、辟谣与科普、便民惠企服务、防疫物资，如表4所示。

表4 政府APP及应用小程序信息公开颗粒度

（三）问卷调查

为了分析五个城市居民调查其对政府信息公开策略的认知程度，本文研究政府信息公开效果相关的三项内容。第一，政府信息公开在公众获得疫情信息若干途径中的重要程度；第二，公众对不同疫情信息途径（包括政府信息公开途径）的信任程度；第三，与疫情防控其它工作相比，公众对政府信息公开策略的满意度，并相应设计了三个问题：①公众关注此次疫情信息的主要途径有哪些？②公众认为哪些渠道的疫情信息最可靠？③公众认为政府部门哪些方面的疫情防控工作不到位？

在2020年2月10日至3月30日期间，通过问卷星对全国公众开展社会抗疫信心情况在线调查（其中包含上述三个问题），调查采用多选方式进行。虽然问卷为匿名调查，但是问卷最后一项要求填写被调查人所在省、市、县（区），可以很容易按区域进行数据汇集。本文收集到五个城市关于政府信息公开策略效果的有效调查问卷362份。各城市样本数分别为：北京53份、重庆113份、武汉84份、深圳79份、温州33份。

 

四、新冠肺炎疫情事件政府信息公开策略分析

 

（一）疫情信息公开主体

根据《传染病防治法》、《突发公共卫生事件应急条例》规定，国家卫健委、各省（自治区、直辖市）卫健委分别是全国和各区域突发公共卫生事件信息公开的责任主体。《突发公共卫生事件应急条例》还规定，“县级以上地方人民政府卫生行政主管部门，具体负责组织突发事件的调查、控制和医疗救治工作”，当城市启动突发公共卫生事件应急响应时，市、县级卫健委也可以根据实际情况公开区域内疫情信息。

同时，根据《突发公共卫生事件应急条例》规定，面对突发公共卫生事件时，各级人民政府一般也会成立各级突发事件应急处理指挥部，负责领导、指挥本行政区域内突发事件应急处理工作，决定重大事项、重大资源调配等，是疫情防控工作信息的主要来源。此外，各级人民政府也负责管理城市政务微信、政务微博等社交媒体的运营，这些信息工具在公众中的影响力大。因此，市级人民政府通常也会在信息公开中扮演的重要角色。

五个城市在应对新冠肺炎疫情中的信息公开主体情况如表5所示。其中，北京、重庆两个城市的市人民政府和市卫健委均设立了“新冠肺炎疫情”网站专题，武汉市则由武汉市卫健委设立网站专题，深圳市是在市人民政府网站中设立专题，而作为地级市的温州市，无论是市级政府还是市卫健委都没有设立网站专题。

表5 五个城市信息公开主体

数据来源：自行整理。

（二）疫情信息公开时间

考虑到突发公共卫生事件的紧迫性，政府部门在疫情爆发初期的重点在于救治，有关信息公开的工作很难完整全面，因此本文分别从两个方面分析新冠肺炎疫情信息公开的及时性：一是分析政府在宣布突发公共卫生事件之前是否发布过相关疫情信息。如果政府相关部门在突发公共卫生事件发生前发布过疫情信息或者预警信息，可以理解为信息公开及时；二是分析政府部门在宣布突发公共卫生事件以后每日是否进行疫情通报或发布疫情防控信息。如果政府相关部门持续开展疫情通报，也被视为及时发布疫情信息。

本文以各政府部门发布首条新冠肺炎疫情数据时间、每日是否公布新冠肺炎疫情数据等情况，分别判断城市政府在正式宣布突发公共卫生事件Ⅰ级应急响应以前是否发布相关疫情信息、突发事件发生以后每日是否进行疫情通报。五个城市信息公开时间分析如表6所示。除了温州市，其它四个城市都在宣布突发公共卫生事件Ⅰ级应急响应以前发布过疫情信息，此外，五个城市在宣布突发公共卫生事件以后每日都公布疫情数据。需要指出，五个城市在宣布突发公共卫生事件以前均没有向公众发布过正式的新冠肺炎疫情预警信息。

表6 五个城市信息公开时间

数据来源：自行整理。

（三）疫情信息公开途径

在突发公共卫生事件应对中，政府部门除了举行新闻发布会以外，还通过报刊、广播、电视等传统媒体通报疫情动态，发布疫情防控信息。根据法律规定，疫情防控新闻发布会一般由省级行政部门举行（如北京市、重庆市），而其他三个城市则没有法定义务而表现各异，如武汉、深圳作为市级单位没有举行新闻发布会，而同为市级单位的温州市定期举行疫情防控新闻发布会。同时，当前报纸、广播和电视在信息传播及时性、媒体内容追溯性方面不如网站及微信微博，因此本文没有分析各个城市通过新闻发布会及传统媒体的信息公开途径。

互联网和移动互联网在当今社会信息传播中扮演了极为重要的角色。截至2019年6月，我国互联网普及率达到61.2%，互联网用户和移动互联网用户分别达到8.54亿和8.47亿（中国互联网络信息中心，2019），政府网站和政务服务网等互联网站、基于手机运行的APP和应用小程序、政务微博和政务微信公众号等新媒体等在线平台成为政府部门发布重要信息、开展政民互动的重要阵地。与传统媒体相比，互联网站与新媒体中的数据内容可以查询、保存和追溯，因此本文集中于五个城市十个政府部门的在线公开途径，包括政府网站、手机APP、应用小程序、政务微信和政务微博等。

五个城市在应对新冠肺炎疫情中的信息公开途径如表7所示。可以发现，北京、深圳及重庆等城市的在线信息公开途径数量均比武汉市多，说明这些城市更加重视政府信息公开途径，只有温州市的在线公开途径数量比武汉市少。

表7 五个城市在线信息公开途径

单位：个

数据来源：自行整理。

（四）疫情信息公开广度

政府部门通常根据本地实际情况和疫情态势选择对疫情防控最重要、公众最关心的信息在网站、小程序或新媒体上发布。以政府网站为代表的互联网途径与以手机APP、应用小程序、微信、微博为代表的移动互联网途径在信息传播方面优势互补。一方面，政府网站主要使用计算机进行浏览，网站结构层次较多（多级菜单方式），文字内容丰富，传播信息量大；另一方面，手机APP、应用小程序、微信、微博等主要通过手机浏览，由于手机尺寸小，公众浏览内容有限，因此公开信息更加聚焦，更有利于公布更加细粒度信息，而且界面友好，互动性强。因此，政府网站比政府APP及手机小程序更适合分析信息公开广度。

五个城市政府部门网站信息公开主要板块如表8所示。可以发现，北京市、重庆市两个城市政府部门设置的网站专题板块数远比武汉市多，说明这两个城市对新冠肺炎疫情防控信息覆盖范围要更加广泛；重庆市与武汉市政府网站的信息范围大致均衡；由于温州市人民政府和市卫健委没有设置网站专题，仅在网站已有专栏中发布疫情信息，其信息覆盖范围要比武汉市更窄。

表8 五个城市网站信息公开广度

数据来源：自行整理。

（五）疫情信息公开深度

由于以政府网站为代表的互联网途径与以手机APP、小程序、微信、微博为代表的移动互联网途径在信息传播方面优势互补，因此本文分别从政府网站、手机APP及应用小程序中提取政府信息公开信息颗粒度比较，找出不同信息公开途径在疫情信息精细性的区别。

一方面，本文对十个政府部门6个网站专题专栏发布的新冠肺炎疫情信息进行分析。虽然温州市人民政府和温州市卫健委都没有设立网站专题，但是温州市人民政府在网站“最新信息公开”栏目、温州市卫健委在网站“动态要闻”栏目中发布疫情信息，为了对比，本文也对温州市两个政府部门网站发布的疫情信息进行疫情信息内容分析。五个城市政府网站信息公开颗粒度如表9所示。五个城市中，北京市政府网站公开信息颗粒最高，市人民政府和市卫健委，分别达到39项和31项；其次是深圳市卫健委和武汉市卫健委，信息颗粒度为28项、25项；而重庆市人民政府、重庆市卫健委、温州市卫健委公开信息颗粒度从20~23项不等；温州市人民政府公开信息最少，仅找到5项。

表9 五个城市政府网站信息公开深度

数据来源：自行整理。

另一方面，本文对十个政府部门通过手机APP和小程序发布新冠肺炎疫情信息进行比较。五个城市政府部门信息公开主要板块如表10所示。其中，深圳市人民政府启用“i深圳”APP提供了最齐全、最细致的服务功能，提供了30项服务；重庆市人民政府的“重庆市人民政府”APP、深圳市卫健委的“健康深圳”APP、北京市人民政府“北京通”APP、武汉市人民政府的“武汉战疫”小程序分别提供了25、22、21、20项的信息服务颗粒度；武汉市卫健委的“健康武汉”小程序、深圳市人民政府的“深i您”小程序、温州市卫健委的“健康温州”APP提供了13、11、10项的信息服务颗粒度，只有北京市人民政府的“健康宝”小程序仅提供2项服务。

表10 五个城市APP及应用小程序信息公开深度

数据来源：自行整理。

（六）信息公开回应性

应对突发公共卫生事件时，政府部门是应急管理的主体，社会公众是疫情防控工作的利益相关者和参与者，双方良性互动有利于防控工作的顺利开展。本文发现，五个城市十个政府部门都没有通过网站回应公众需求，主要是通过手机APP、应用小程序等移动服务方式实现双方互动，如病例信息查询、信息上报、在线医疗服务等，如表11所示。结果发现，深圳市人民政府“i深圳”的互动服务事项最多，达到16项；其次是北京市人民政府“北京通”APP和武汉市人民政府“武汉战疫”小程序，互动服务事项分别为13项；然后重庆市人民政府“重庆市人民政府”APP、深圳市卫健委“健康深圳”APP、武汉市卫健委“健康武汉”小程序的互动服务事项分别为10、10、8项；而温州是卫健委“健康温州”APP、深圳市人民政府“深i您”小程序、北京市人民政府的“健康宝”小程序的互动服务事项分别为5、3、1项。

表11 五个城市APP及应用小程序信息公开回应性

数据来源：自行整理。

 

五、新冠肺炎疫情政府信息公开策略效果分析

 

新冠肺炎疫情发生后，公众从不同途径获取疫情信息，包括政府网站、政务微信公众号、微信朋友圈、微博、短视频、新闻客户端、电视、报纸、广播、工作单位/社区通知等途径，其中既有政府信息公开的官方途径，也有朋友圈、短视频等非官方途径，五个城市公众获取疫情信息途径的对比如图1所示。可以发现，当前以政府网站、政务微信、电视为代表的政府信息公开不是公众获取疫情信息的主要途径，更多公众主要通过新闻客户端、私人社交媒体（如微信朋友圈、微博等）以及单位/社区内部通知等渠道获得疫情信息。在五个城市中，温州市公众通过政府信息公开途径获取疫情信息的比例要比其它四个城市高；在不同政府信息公开途径方面，五个城市公众使用政务新媒体的比例要比使用政府网站的比例相对要高。

图1 五个城市公众获取疫情信息的不同途径

数据来源：自行整理。

 

各地公众对疫情信息不同获取渠道的信任度也不相同，如图2所示。可以发现，尽管政府信息公开不是公众获取疫情信息的最主要途径，但是公众对政府信息公开途径的信任程度最高，而对于私人社交媒体等非官方渠道的信息信任度不高。在五个城市中，五个城市对政府信息公开途径的信任程度基本一致，无明显差异；在不同政府信息公开途径方面，各地公众对政务网站的信任度远高于他们对政务新媒体的信任度。

图2 五个城市公众对获取疫情信息不同途径的信任度

数据来源：自行整理。

 

为了分析公众对政府信息公开策略的认可度，本文列出公众对政府疫情防控工作系列问题的认识，如应急响应机制不健全、医疗防疫物资不足、市场监管不力、人员流动管控不足、信息公开不及时不透明、舆情回应不足、防疫科普不充分等。各地公众对疫情防控工作中政府信息公开不足问题的认识如图3所示。尽管政府部门对疫情信息公开做了大量工作，但是与公众预期相比还有较大距离，公众对于信息公开透明、舆情回应能力等方面还有更高期待。在五个城市之间，深圳、温州两个城市公众对政府信息公开的认可度最高，而武汉市公众对政府信息公开的认可度最低。

图3 五个城市公众对政府疫情防控工作问题的认识

数据来源：自行整理。

 

六、结论

 

（一）结果分析

通过对北京、重庆、武汉、深圳、温州五个城市政府信息公开公开主体、公开时间、公开途径、公开内容、回应性以及公众认知六个方面的深入分析，本文对新冠肺炎疫情事件中政府信息公开策略及其效果获得一些有益结论。

在政府信息公开策略方面，综合比较五个城市的信息公开时间、公开途径、公开内容、回应性等内容，北京市和深圳市的信息公开策略最佳，其次是重庆市与武汉市的信息公开策略，只有温州的信息公开策略相对单调。在具体的信息公开策略方面来看，各城市之间则存在显著差异。

1.信息公开主体和信息公开时间方面，除了温州市外，其它四个城市差别不大；

2.信息公开途径方面，深圳市和北京市采用更多的信息公开途径，而重庆市和武汉市次之，温州市的信息公开途径最少；

3.信息公开内容方面。从信息公开全面性分析，北京市和重庆市的信息覆盖范围最广，其次是深圳市和武汉市，最后是温州市。从信息公开精细性分析，不同城市在互联网途径和移动互联网途径有明显差异：在政府网站公开方面，北京市的信息公开精细度最高，而武汉、深圳、重庆三个城市差别不大；在手机APP、应用小程序等移动互联网方面，深圳市信息公开精细度非常高，重庆市次之，而北京市和武汉市的差别不大。不过，无论从互联网途径还是移动互联网途径，温州市的信息服务精细度都较低。

4.信息回应性方面，深圳市提供互动信息服务事项数最多，而北京市和武汉市次之，重庆市又略逊一筹，温州市信息服务回应性最低。

在政府信息公开策略效果方面，综合比较不同城市公众使用政府信息公开途径情况、对政府信息公开途径的信任度以及对信息公开问题的看法，温州市公众对政府信息公开策略效果认可度是五个城市中最高的，其次是深圳市，再次是重庆市和北京市，武汉市公众的认可度最低。具体来说，各城市之间有如下不同。

1.公众利用政府信息公开途径方面，温州市公众通过政府信息公开途径获取疫情信息的比例要比其它四个城市高。

2.公众对政府信息公开途径的信任度方面，五个城市对政府信息公开途径的信任程度基本一致。

3.公众对政府信息公开问题的认识方面，深圳、温州两个城市公众对政府信息公开的认可度最高，而武汉市公众对政府信息公开的认可度最低。

进一步比较政府信息公开策略及其效果，本文可以发现两个有趣现象：

第一，深圳政府信息公开策略最优且公众对其认可度高，相对而言，北京市与温州市的情况与深圳完全不一样。北京市政府信息公开策略最优而公众对其认可度并不高，温州市政府信息公开策略相对薄弱但是对政府信息公开工作的认可度高，这一现象值得思考。

第二，深圳市政府信息公开策略最优，公众对政府信息公开工作的认可度也较高，然而深圳市公众利用政府信息公开途径的积极性并不如重庆、武汉及温州三个城市，与北京市相比而也是略高而已。那么在公众使用行为与服务满意度之间的关系值得进一步关注。

（二）研究展望

本文从信息公开主体、公开时间、公开途径、公开内容、回应性等方面提出了新冠肺炎事件中政府信息公开策略分析框架，并根据公众对政府信息公开的认知程度分析政府信息公开策略的效果。在此基础上，本文以2020年新冠肺炎疫情事件为对象，选择北京市、重庆市、湖北省武汉市、广东省深圳市、浙江省温州市五个城市案例，比较分析不同城市应对疫情防控的信息公开策略及其效果。本文从政府信息公开策略角度深化了政府信息公开研究的有关内容，对政府信息公开评价研究具有一定的启示。

通过研究，本文还发现也值得进一步深化的研究问题：第一，政府信息公开策略的前置变量需要关注，不同城市经济社会发展、疫情严重程度等因素决定政府信息公开策略，进而影响政府信息公开时间、内容及方式？第二，政府信息公开策略效果如何有效评价，特别是政府信息公开涉及范围及维度并不相同，评价指标及评价方法需要进一步优化；第三，政府信息公开策略、公众使用行为、公众满意度之间的关系也值得深入研究，特别是本文所发现的两个有趣现象值得进一步探讨。

引用标识：张毅, 张立, 郑博豫.新冠肺炎疫情事件中政府信息公开策略及效果[M]//吴建南.城市治理研究(第五卷).上海：上海交通大学出版社，2020. 

 

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