【上观新闻】陈宪：一旦疫情过去，如何抓紧补短板

本文受访者陈宪系中国城市治理研究院嘉华教授，上海交通大学安泰经济与管理学院教授，博士生导师，中国市场学会副会长。原文刊于上观新闻。

当下，举国“战疫”已经取得了阶段性成效。针对这次疫情暴露出来的短板和不足，如何抓紧补短板、堵漏洞、强弱项？上海交通大学安泰经济与管理学院陈宪教授接受解放日报·上观新闻专访，提出他的思考与建议。

尽管存在早期措施没有及时到位的问题，但防控阶段整体上体现了我们的长板

高渊：在此次疫情中，1月20日意味着什么？

陈宪：到目前为止，这次疫情大致可分为两个阶段，这两个阶段划分的时间点就是1月20日。我把第一个阶段称为发生阶段，第二个阶段是举国大规模防控阶段。

高渊：习近平总书记在中央深改委会议上指出，针对这次疫情暴露出来的短板和不足，抓紧补短板、堵漏洞、强弱项。你认为这次防控的短板和长板分别是什么？

陈宪：目前的共识是，第二个阶段开始得晚了，错失了发布疫情预警的“黄金窗口期”。在发生阶段，比较明显地暴露了短板。而在防治阶段，尽管存在早期防控措施没有及时到位的问题，但整体上体现了我们的长板，这是不争的事实。短板和长板各自的表现和原因值得做多角度的分析，并由此实施有针对性的措施。

高渊：在疫情发生阶段，为什么会出现预警滞后？

陈宪：预警滞后也可称作应急反应滞后，直接影响防控和防治的及时跟进，进而在难以估量的程度上扩大了疫情规模，并使后续不得不采取更加严厉的措施。

必须承认，认识事物尤其是未知事物，政策措施的研究与决策都会存在不同时长的时滞，进而导致在政策措施的出台和收效的不同时段发生滞后，这就是政策时滞。时滞可分为内部时滞和外部时滞，前者指认识时滞和决策时滞，后者指操作时滞和市场或社会反应时滞。

不同的公共事项和公共事件，对时滞有着完全不同的要求。一些重大公共事项，如重大工程，要用较长时间去认识和决策，避免决策失误。而一些重大公共事件，尤其是重大公共卫生事件，就需要尽可能短地做出判断、进行处置。这些事件往往人命关天，稍有反应滞后，就可能造成人民生命财产重大损失。

当然，在短时间里做出判断和决策，可能产生偏差，但只要根据事件性质，以保证人民生命财产损失最小为前提，即便有其他的代价，也都是可以接受的。

高渊：导致政策时滞的根源，是程序性问题吗？

陈宪：在现实的经济社会生活中，经常会因为程序性的原因导致政策时滞。其中有些是不可避免的，但有些可以在非常时期做出变通，降低时滞的时长。这时候，就对各级政府和相关部门负责人的决断能力提出了较高要求。当然，前提是他们必须具备这个能力。

同时，无论哪个国家都会因为现行机制的不完善，相关设置和安排存在缺失，导致不同程度的政策时滞。降低体制性时滞的主要措施，一方面是全面深化改革，另一方面还有观念问题。有些领导干部唯书唯上，难免导致该决策时不决策，该担责时不担责。

国家和社会治理要实现“自上而下”与“自下而上”相结合，“自上而下”要以“自下而上”为基础

高渊：这一个月来的举国防控，体现了哪些长板？

陈宪：进入第二阶段后，充分体现了我国的制度优势，做到了有效动员、政令畅通，集中优势兵力围剿疫情。这个阶段的长板主要表现在三个方面。坚持党的集中统一领导是根本优势，这体现了我国国家制度和国家治理体系的显著优势，也是防治突发性传染病的最大优势。

同时，部门联动、对口支援、高效执行的体制机制是重要保障。作为突发性重大公共卫生事件，疫情防控是一项系统工程，仅靠某个部门单打独斗行不通，需要党政各部门协同合作、高效执行的体制机制作为保障。类似汶川地震后的做法，各省市自治区按照中央的部署，对口支援湖北疫情严重的相关城市，在这次防治疫情中也发挥了至关重要的作用。

第三，紧紧依靠人民群众是疫情防控的力量之源。这场战役中，从领导干部到普通党员，从医务工作者、人民子弟兵、科研技术人员到一线职工、工地工人、普通百姓，都纷纷加入了抗击疫情的大军，全民参与、全员防控是“硬核”力量。

高渊：在肯定制度优势的长板的同时，还有什么需要思考的？

陈宪：现在要思考的是，为什么我们的这些长板在处置重大突发性、灾害性事件时，表现得更为有效，而在常态情况下，仍然会出现形式主义、官僚主义，缺乏自我反思、自我警醒，文过饰非、报喜不报忧等陋习依然存在？

它们时常在影响和干扰着我们的工作，严重时会酿成处理公共事件的重大失误。在总结这场疫情的深刻教训时，要深入开展与这些陋习的斗争，不断完善我们的制度优势。

高渊：通过对短板和长板的分析，你认为接下来补短板的关键在哪里？

陈宪：有一条非常关键，一定要建立“自下而上”的公共卫生信息传输渠道，杜绝再次发生应急反应滞后问题。就像2003年非典疫情和2008年国际金融危机过后，社会经济生活发生不少变化一样，这场疫情之后，国家和社会治理要实现“自上而下”与“自下而上”相结合，“自上而下”要以“自下而上”为基础。

“自下而上”讲的是信息对称的问题，是组织效能的问题，进而是治理体系和能力的问题。在中国，有些事像党的领导，国家主权和政令畅通等，必须“自上而下”；另一些事，像民生、民情和民意，以及涉及社会治理、公共卫生治理等，“自下而上”效果更好。如果当时那8位发出预警的医生的意见得到关注，及时采取必要的措施，疫情蔓延就可能在比较短的时间，比较小的范围得到控制。这件事在成为公共卫生治理经典案例的同时，也希望能推动中国社会进一步健全“自下而上”的信息对称机制。

公共卫生如同国防，应是纯公共品，只有当战争爆发时，才会直观体现投入价值

高渊：对公共卫生的定性，是否也需要重新审视？

陈宪：对，公共卫生就像国防，应该确立其纯公共品的定性，重建和优化公共卫生体系。公共卫生具有非排他性，技术上或制度安排无法排除一个人享用该物品，同时也具有非竞争性，每个人享用该物品的平均效用是相等的，这就像一个国家的国防。然而，这一定性在现实生活中并不总能得到贯彻。所以有专家称，中国的公共卫生体系改革，历来是诸多系统性改革中最复杂、最纠结的领域之一。

从我的角度来分析，作为公共品的公共卫生，理应由国家无条件投入。但是，这类开支如同国防一样，只有当战争爆发时，才会直观体现投入价值，继而刺激经费大幅度增加。1994年的分税制改革后，卫生防疫系统不再享受国家财政的全额拨款，公共卫生体系受到一定程度的削弱，直到2003年非典爆发才有所扭转。

医疗卫生资源的有限性和公众医疗卫生需求的无限性，永远是一大矛盾。这就涉及到资源在投入和分配时，会有侧重地分阶段投入。对于各级政府来说，花了多少钱，治疗了多少病人，是一个可以量化的政绩指标。资金优先投入到治疗环节，保障患者解决就医问题，是最能体现改革成效的一项举措。

而上游的预防环节，工作做得越好，反而越太平无事。正因为难以量化评估其成效，让公共卫生和疾控系统容易被冷落。直接结果是导致公共卫生体系中，人才尤其是高端人才不足。疫情过后，无疑会加大资金投入，更要加大人才队伍建设的投入。

高渊：现在的公共卫生体系，是否对相关负责人的个人能力过于依赖？

陈宪：公共卫生体系的投入效率，在很大程度上是由该体系的系统化制度化水平决定的。但过去的几场重大“战疫”，从1961年的广东阳江霍乱，到1988年上海甲肝流行，一直到2003年的非典爆发，几乎都是以临时性、强制性的行政手段来处理的。这种在特定情况下能起到立竿见影效果的处理方式，也造成了公共卫生体系对相关负责人应对能力的依赖。

此次疫情过后，要从制度化建设入手，以各级疾控中心从事业单位转回行政单位为切入点，重新考虑公共卫生体系的央地关系，特别要加强基层疾控中心建设，并在各级疾控中心设立首席专家制度，全面提升公共卫生体系的治理能力和治理水平。

高渊：治理公共卫生是否可能像治理雾霾一样，真正得到全民的重视？

陈宪：生态环境的负外部性，如雾霾、废水和噪音，每天都可以看到闻到听到，而公共卫生的负外部性，要当疫情爆发时，才被人们感知重视。因此我建议，此“疫”过后，将公共卫生体系建设和公共卫生治理能力提升作为又一大攻坚战，提高各级政府和全体人民的重视程度。

还要看到，公共卫生治理具有极强的综合性和专业性，远超单纯的医疗卫生范畴。除了医疗卫生和科研系统外，还广泛连接公共管理、应急保障、文化教育、体育运动、舆论宣传、街道社区、环卫城建等社会治理分支机构和环节。因此，要从专业的综合治理角度，在即将到来的“十四五”规划中做出专项规划，全面提高我国的公共卫生体系建设水平。