熊竞、陈亮 | 城市大型社区的治理单元再造与治理能力再生产研究：以上海市HT镇基本管理单元实践为例

作者熊竞系上海交通大学中国城市治理研究院、国际与公共事务学院助理研究员；陈亮系上海交通大学国际与公共事务学院博士后研究人员、副教授。原文刊于《中国行政管理》，2019年第9期。

[摘要] 治理规模与治理有效性的问题，既有研究主要集中在大型国家治理下一统体制与有效治理以及乡村治理运作等议题，缺少对于城市基层治理规模以及治理能力的深入研究。本文基于上海市基本管理单元实践以及HT镇的个案，运用访谈和案例研究方法，分析了以治理规模适度化与治理能力再生产的耦合作为城市大型社区的治理单元再造的运作逻辑，并对基本管理单元的类型进行了划分。本文研究发现，以基本管理单元再造推动治理能力再生产表现为科层链条上下联动的行政能力再生产和执政党、政府、社会、企业多方合作的共治能力再生产两个方面，它们共同构成了解决社区问题、提供公共服务以及实现社区公共利益最大化的总能力。

[关键词] 治理单元；大型社区；治理能力再生产；基本管理单元

内容节选：

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（二）城市大型社区治理中基本管理单元的类型划分

根据上海市民政局对首批基本管理单元的全覆盖调查，上海在设置基本管理单元的实践中形成了撤制镇型基本单元、大型居住社区型基本管理单元、城镇居住人口密集区型基本管理单元等三种类型（表3）。

一是撤制镇型基本管理单元。自1998年开始，为缓解乡村治理中乡镇财政负债过多、乡镇机构臃肿和人员冗余以及解决城市郊区乡镇数量多导致产业和城镇建设分散等问题，乡镇撤并工作在全国展开，上海也在这一时期撤并了大量建制乡镇，乡镇数量从200多缩减到100多。由于乡镇政府的撤销使得这些区域的管理和服务资源老化、更新不足、供给短缺，造成当地百姓在生产生活上的不便利，为破解这些问题，上海市在撤制镇空间内连续城镇建成区设置基本管理单元。

从撤制镇与基本管理单元的对应关系看，撤制镇范围不仅包括了城镇功能集中的集镇区域，往往还包括周边农村区域，而基本管理单元主要是指连续的城镇建成区。

二是大型居住社区型基本管理单元。大型居住社区是在空间范围和人口规模上远大于一般社区的超大型居住社区。大型居住社区是一种以居住功能为主体、生活与就业适当平衡、功能基本完善的城市社区[ 来源于政府内部文件《上海市大型居住社区导则》相关内容。]，自2003年以来，上海在宝山顾村，浦东周康、三林，闵行浦江，嘉定江桥，松江泗泾等设置首批大型居住社区。它们一般位于中心城区公共设施大集聚核的边缘以及郊区公共设施次级集聚核之间的洼地，公共设施建设明显落后，公共服务可及性和便捷性较差。[25]为应对这些问题，一些基本管理单元的设置就以大型居住社区规划范围为标准建设，与大型居住社区空间对应、匹配，这里称之为大型居住社区型基本管理单元。

三是人口密集区型基本管理单元。与大型居住社区的人口导入不同，这里人口密集区更多地是受自然、经济、行政等因素综合影响形成的，集中出现在特大城市近郊快速城镇化区域。通常采取的方式，是在镇政府周边商品房小区较多区域划出一片人口密集区范围设立基本管理单元。

表3：上海基本管理单元的类型划分

资料来源：SH市民政局问卷调查报告

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HT镇基本管理单元的设置，是在行政力量推动下实施的，牵头部门为上海市民政局，虽然属于非行政层级，但却是镇与社区之间的行政链条，在此意义上，治理能力再生产通常是纵向的自上而下与自下而上互动过程中形成的，当然，自上而下的互动强度、频率通常是大于自下而上的互动强度、频率，因此，纵向上治理能力再生产实际上是行政能力再生产。在横向上表现政府与社会组织、市场力量合作以推动基本公共服务的供给，属于共治能力再生产。通过行政能力再生产和共治能力再生产，提高基本公共服务供给率和便捷性，满足社区居民的生活需要，形成“15分钟步行生活圈”。我们以村居办公驻地到镇政府或基本管理单元的步行距离作为社区居民办理基层政务服务空间可达性的指标，利用GIS软件工具，通过叠加相关交通道路等数据，对居民办理基层政务服务的便捷度进行了一个空间测算，设立基本管理单元后，村居办理基层政务服务的步行时间大为压缩。测算反映，小于10分钟、10—20分钟步行可达的区域明显增加（图2、图3所示）。

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四、结论与进一步讨论

治理规模以及由此产生的负荷问题一直是国家治理、社会治理探讨的关键问题。本文聚焦的问题是城市大型社区的治理单元再造与治理能力再生产。无疑，治理单元再造是行政主导下产生的，但呈现出行政链条的贯通、行政吸纳社会、行政与社会合作的复合特征。本文在理论和实践的综合分析上，指出治理规模适度化与治理能力再生产的耦合，是城市大型社区治理中基本管理单元再造的基本逻辑。即，基本管理单元的设置，一方面以治理规模适度化推动治理能力再生产，另一方面以治理能力再生产探索治理规模适度化的区间、走向。本文以上海市HT镇基本管理单元实践作为个案，运用访谈和案例研究，将基本管理单元运行过程中的治理能力再生产，概括为纵向上的行政能力再生产和横向上的共治能力再生产两个方面，它们共同构成了大型社区中多元主体解决社区问题、提供公共服务以及实现社区公共利益最大化的总能力。总体来看，基本管理单元是承载和配置城郊区域基本公共服务的非行政层级单位，在实践的过程中存在做实做强和非行政化两条路径。本文选取的HT镇基本管理单元遵循的是非行政化路径，所以，治理能力再生产既有行政力量，又有社会组织、企业等社会力量的共同参与。对于以做实做强为特色的基本管理单元，其治理能力如何生产，与非行政化的基本管理单元有何不同，有待进一步的理论与实证研究。

原文下载：

 城市大型社区的治理单元再造与治理： 以上海市HT镇基本管理单元实践为例_熊竞.pdf