韩志明 | 渐进式改革及其演进逻辑:以城管执法体制改革为例

作者简介: 韩志明，博士，上海交通大学中国城市治理研究院、国际与公共事务学院教授、博士生导师。原文刊于学海，2019年05期。

内容提要：

城管执法体制改革的历程显示出城市治理转型的复杂性，也反映出行政体制改革所不可避免的渐进性。本研究以当代中国城管执法体制改革的历程及其主要内容为研究对象，将城管执法体制改革划分为探索、改革和提升三个阶段，总结了不同阶段城管执法面临的任务和挑战，然后从机构设置、职权范围、工作机制和执法效果等方面，归纳了改革所取得的成效与不足，阐述了城管执法体制渐进式演变的脉络，最后从街面问题的特性、合法性的张力、制度变迁的审慎性和行动上的学习和试错等方面揭示了渐进式改革的演进逻辑。

关 键 词：

城市化、城管部门、城管执法体制改革、渐进式改革、治理转型

部分节选：

自 1978 年改革开放以来，中国的城市化快速发展，但各种城市病也不断滋长和蔓延，各地城市政府开始组建专门的城市管理队伍，揭开了城管执法改革的历史篇章。经过四十余年的探索，城管执法逐步走向正规化、制度化和文明化，取得了有目共睹的良好效果，但也存在许多迫切需要解决的问题。本文以城管执法体制改革历程为研究对象，概括不同时期改革的背景、内容及效应，归纳城管执法改革的渐进性特点，阐明改革的延续性、矛盾性和反复性等，最后对这种渐进式改革做出多维度的理论解释。

当代城管执法体制改革的基本历程

(一) 探索阶段( 1978 － 1996 年)

(二) 改革阶段( 1996 － 2012 年)

(三) 提升阶段( 2013 年至今)

城管执法体制的渐进式发展

( 一) 机构设置缓慢“转正”

( 二) 管理体制渐次理顺

( 三) 职权范围来回反复

( 四) 工作机制摸索进步

( 五) 执法效能持续优化

渐进式改革的多重演进逻辑

( 一) 问题逻辑: 集中处置街面空间的问题

( 二) 改革逻辑: 突破合法性紧张的瓶颈

( 三) 制度逻辑: 谨慎而持续的调适

( 四) 行动逻辑: 分散试错及其自相矛盾

“中国行政管理体制改革走的是一条螺旋式上升的道路”。城管执法体制改革就是这样一个生动而典型的案例。面对快速城市化带来的压力和挑战，各级政府选择了具有妥协性的改革方案， 创建了新的城管部门，兜底城市管理的执法权，不断对城管部门进行确权和赋权，使其获得了合法的权限和正式的地位。其中城管部门的机构设置、职权范围以及权力行使方式等，都具有阶段性、曲折性、反复性和复杂性等特点，可以说是非常典型的“渐进式”改革。

有城市，就需要管理，就需要城管执法。城管执法体制的“渐进性改革”顺应了城市管理的需求，立足于集成性和可见性的街面问题，逐渐走出合法性的质疑和拷问，通过谨慎而持续的制度调试，经由不断地学习和试错，最终成为城市管理的正规军，在城市管理中发挥着中坚作用。城管执法体制演变的案例，就像是一个关于城管的“励志”故事，反映和揭示了当代中国渐进式改革的演进趋向及其内在逻辑。

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