熊竞 | 长三角一体化：省界毗邻基层政区治理视角下的思考

作者熊竞系上海交通大学中国城市治理研究院助理研究员、博士，原文刊于原文刊于上海城市管理，2019第5期。

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摘要：推动长三角一体化，核心难点之一在于探索跨省级政区的治理体制机制，空间路径上有多种方式，而以毗邻基层政区为空间载体的边界治理有突破强、见效快、风险小、可操作、能复制等独特优势。通过对长三角三省一市毗邻基层政区的空间分析，对先行试点的区域进行了遴选，并在此基础上提出了以毗邻基层政区的跨界治理和区划调整作为先后政策路径的具体举措。

关键词：省界 基层政区  长三角  治理

 

一、省界毗邻基层政区治理的概念与特点

省际边界区域是以省级行政边界为起点向行政区内部横向延展一定宽度所构成的、沿边界纵向延伸的窄带型区域[1]，我国目前由34个省级政区，拥有省级行政区陆路边界线66条，总长5.2万千米，省际边界区域分布了849个县级行政区[2]。根据本文研究内容，省界毗邻基层政区是指围绕两个或两个以上的省界，以完整基层政区（县市和乡镇街组成的）为空间单元组成的跨省区域空间。由于这一空间相关统计数据随着时间变化，特别是涉及省界的区划调整，因此，本文通过最新的中国行政区划简册数据更新了相关省界毗邻县级政区的统计数据。基于《中国人民共和国行政区划简册2018》的图册和数据[3]，用Arcgis软件对我国省级政区边界及毗邻的县级政区做了一个统计，目前全国34个省级行政区边界共有70条相邻边界， 总长5.2万千米，涉及县级单位（包括县、县级市、市辖区）906个，总面积是442.0万平方千米，占全国国土总面积的46.1%。（图1）

 

图1:2017年我国省界毗邻县级政区示意图

说明：本统计将粤港澳，上海市崇明区与江苏省南通市等以水域作为边界的基层政区也统计进去，其中，嵊泗县海域边界除外。

 

省界毗邻基层政区作为高等级政区边界上的小尺度政区单元，其特点之一就是边界性。边界作为一个应用十分广泛的概念，一般而言，它是指事物间本质发生变化的标志线或标志带^[4]。尽管“边界”一词也用在“责任、法律、道德、情感、企业”等非空间领域，但总体而言，其更多体现在空间和地理范畴，例如自然空间边界、经济空间边界、社会空间边界、行政空间边界等。从空间视角而言，边界作为空间性质或本质发生变化的特殊区域，它具有的“边缘性”、“模糊性”、“多样性”、“联通性”、“嬗变性”等属性特点，决定了这一区域往往地理相近、人文相亲却行政相隔、制度相异，所以既可能是“多省通衢”之枢纽，也可能是“隔离断裂”之边缘；可能更易于激发创新进而创造奇迹，但也可能易于忽视导致经济衰减，从而陷入“黑洞”。

省界毗邻基层政区特点之二显然就是政区性，这其中显然涉及省级政区和基层政区两个概念。改革开放以来，我国在推动社会主义市场经济发展上，采取了激活地方发展积极性和主动性的措施，特别是对于各个省级政区，给予了充分的发展权限，省域经济也引来了快速发展，然而在激发省域经济活力的同时，也引发了“行政区经济”的负面影响，省级政区边界在“行政区边界衰减”规律和“以邻为壑”、“边界权责模糊”等影响下^[5]，成为一个特殊的空间。基层政区作为我国最基本的政区单元，包括了县级政区及其以下的乡镇级政区，其行政性、基础性、小尺度的空间特点决定了在这一空间探索制度改革创新具有易于复制推广、易于控制风险、易于明确主体等优势，

“治理”作为一个热词，其核心意蕴是一个多类型的多主体协商互动、以形成共识的非正式制度性过程，“治理”虽然有着更加包容、丰富、多样、开放、平等的形式，更易于所涉各方的沟通、协调、化解冲突并建立自主性共识，但也可能在效率、责任心、行动力上相对有所降低。在省界毗邻基层政区治理中，一般具有两种治理路径，一个是政区调整型治理，即通过基层政区的建制撤并、空间重组、治所迁移等行政区划调整方式来破解省级政区之间发展资源错配、生态环境保护、边界权属冲突等区域性经济社会发展问题；一个是政区跨界型治理，即在保持政区边界稳定性的基础上，积极推动机制创新和政策创新，以实现跨政区边界的要素自发流动、充分流动和无障碍流动，以推动政区之间不同政策标准的互认甚至统一，最终促进区域之间经济社会一体化发展和整体性治理的目标。

行政区划体制作为我国自秦以来非常重要的国家治理制度，是大国治理中协调中央与地方关系的核心制度工具，其核心是划定空间治理边界（划定行政区域的四至边界）、明确空间治理类型（直辖市、省、自治区还是特别行政区等行政建制）、划分空间治理层级（确定是三级或五级的行政层级和各层级之间的隶属关系）、确定空间治理中心（行政中心），其中划定空间治理边界的目的就是明确地方治理的权责，利于指挥、调动、激励和考核地方的发展和治理成效，所谓“为官一任、造福一方”中的“一方”即是有一个让地方官员施展作为的明确治理边界而更好激发其“造福”的空间制度。

政区边界在明确地方治理空间权责，进而充分激发治理主动性和活力的同时，也同时隐藏着对跨行政区公共事务治理的制度约束。在我国现有法制和体制背景下，政区边界在起到必要的“体国经野之道”功能的同时，对一些专业职能也形成了过多过强的刚性约束，例如人才等要素市场流动管理、规划编制和基础设施建设等城镇化管理、医疗教育等公共服务圈管理等。特别是在市场经济发达、城镇化进程快的区域，政区边界的单纯属地化管理功能之“弊”已日益凸显。通过不调整行政区划的跨界治理创新，是“打破一亩三分地”思维，在设界必要和跨界必要两个前提下，实现区域一体化发展和治理的最佳路径。当然，在特定政策窗口期，即区划调整成本最低而跨界需求最高的特殊时间和空间背景下，付诸于区划调整型治理也是推动区域一体化发展的可能路径。

 

二、选择省界毗邻基层政区治理作为突破区域一体化制度障碍的优势

在实现跨界治理的空间路径上一般有依托交通线路、围绕自然生态、链接园区飞地、毗邻基层政区等方式，这些方式各有优势，然而从时机性、综合性、实效性而言，省界毗邻基层政区治理可以说“更胜一筹”，其独特的优势至少有以下四点：

（一）有利于提高一体化治理探索的强度和直接性

省级政区边界乡镇虽然空间范围不大，但通常是跨政区发展和治理问题较早发生、表现突出、最为集中的区域，以镇级政区的跨界治理甚至合并治理为抓手，可以为省级政区的一体化合作试验提供更为丰富、更加直接、更深层次的议题和内容。受制于“行政区经济”理论下政区边界衰减规律，这些地带最容易暴露和集中发生“非一体化”状态下导致的问题，包括“断头路”、垃圾偷盗、违禁物品买卖、流动犯罪等跨界违章违法现象，由于边界地带属地责任不清导致110、120、119等紧急救护不及时，公共服务体系不统一和供给的属地化而导致的居民生活不便利以及临近空间的公共服务不均等，优势产业资源的市场化流动受阻和产业链、产业集群打造受限，临近区域的景观不协调甚至存在断崖式差异等。这种由于行政区划制度、城乡规划制度、财税制度、绩效考核制度等造成的“隐形墙”，使得地缘相近却以邻为壑、休戚与共却各自为阵，利益关联却推诿扯皮。在这样的治理困境最为突显的区域，通过上级政府向毗邻的基层政区放权试点，鼓励探索跨政区的一体化治理体制机制，可最为直接、更为基础地试点跨界治理体制机制。

（二）有利于快速形成一体化治理的示范效应

地理学第一定律表明，在其他条件不变的情况下越是空间邻近，关联性越大。政区交界处虽然治理难题多，但往往习俗相近、文脉相融，易于在体制机制突破后取得一体化治理的效果，快速形成示范和鼓励效应。从历史上来看，政区交界处虽然处于不同行政区，但由于空间临近，所以习俗和文化也都接近，只要设定一定的机制破除治理上的“人为藩篱”，其内在发展活力必然更快迸发，进而充分显示一体化治理和融合式治理带来的管理效果和发展效应。例如，历史上的乌、青两镇在设立统一的特别管理机构（“浙直分署”和“江浙分府”）后，相应的走私盐贩、盗贼猖獗和赌博泛滥等难题就迎刃而解，进而发挥其地处江浙沪金三角、三省通衢的区位优势，迅速发展，造就江南繁华古镇面貌。

（三）有利于聚精会神在“制度空间”突破上用力

实现区域一体化发展和治理，有两个维度，即打通“物理空间飞地”和“制度空间飞地”，前者是指在既有制度规定下实现跨区域的项目联动，包括共建基础设施、园区开发、人才市场化流动等；后者则是指跨越不同制度环境实现联动，例如以户籍相关的公共服务、以政区相关的标准认定等。如果推进一体化中要实现两个飞地的跨越，显然难度要更高，而在毗邻基层政区率先推进一体化，至少“物理空间飞地”的跨越不成问题，可以集中精力去突破“制度空间飞地”。

（四）有利于降低一体化治理创新中压力测试的负面影响

由于基层政区面积小、层级低，无论是涉及的主体数量（居民群众、企业法人、政府官员等），还是牵扯的空间面积都非常有限，并且在制度（组织架构、运行机制、财税体制、公共服务体系等）影响上也易于调整和纠偏，因此，将小尺度的基层政区作为跨界治理探索和创新的平台，可以最大程度地降低“压力测试”中的制度风险。与此同时，基层政区作为最基础、全覆盖的政区类型，一旦探索取得经验，则反而又可成为最易于复制和推广的对象。

 

三、推动长三角区域一体化中省界毗邻基层政区的空间选择

推进长三角高质量一体化建设上升为国家战略，是党中央谋划的重大区域发展布局，也是优化我国发展动力结构、拓宽发展路径的重要政治地理智慧。长三角一体化国家战略是立足长远、循序渐进的系统性工程，需要在推进过程中形成主次有别、近远结合的政策举措。当前来看，以省界毗邻基层政区跨界治理为先导，在小尺度范围内推进长三角一体化发展和治理试点，是长三角高质量一体化发展中一条突破强、见效快、风险小、可操作、能复制的路径。这也是上述对于省界毗邻基层政区治理特点和优势中已加以论述的，那么从实际操作而言，在目前长三角高质量一体化发展阶段，该选择哪些区域作为重点先行启动区域。

通过GIS软件的分析，长三角三省一市范围内，省级边界毗邻乡镇政区共有272个，其中上海21个，安徽省109个，江苏省100个，浙江省45个，占三省一市4382个乡镇街数量的6.2%。（图2）

图2：2017年长三角三省一市省界毗邻乡镇示意图

目前关于长三角生态绿色发展一体化示范区的范围已经确定，即位于上海市青浦区、江苏省苏州市吴江区、浙江省嘉兴市嘉善县。无疑，这一区域将是推进长三角一体化进程中相关制度探索和试点的核心区域，但同时根据地方意愿和发展基础，在省市双边或多边交界地带选择发展空间足、基础条件相对较好的区域也可同步进行试点。从目前的试点条件看，可有以下选择：

一是江浙沪两省一市交界的上海青浦区的金泽镇、浙江省嘉善县丁栅镇、江苏省吴江区莘塔镇等。三镇是江浙沪唯一两省一市交界的毗邻建制镇，区位优势明显，其间沪青平公路、沪渝高速等交通要道相连，向东就是虹桥枢纽，可作为长三角共享中国国际进口博览会效应的桥头堡。特别是目前占地100公顷，投资100亿元的华为研发基地落户青浦金泽镇，且三地政府已制定的《青浦、吴江、嘉善2019年一体化发展工作方案》中对共建人才公寓基地等合作已达成协议。

二是上海金山区枫泾镇，浙江省嘉兴嘉善县魏塘镇、姚庄镇，平湖市新埭镇等。枫泾镇目前与嘉善县开展毗邻党建，并已通过党建联建的方式已开展共同解决违章建筑、农村红白喜事和食品卫生安全监管等治理难题，因此这一区域可以在社区治理和公共服务方面强化跨界治理探索。更为重要的是，由时任上海市和浙江省主要领导共同见证签约，嘉兴市、金山区、张江高新技术产业园区管委会主要领导签订协议，共同开发建设的张江长三角科技城，就位于这一省界毗邻区域，其中占地面积45平方千米的张江长三角科技城平湖园位于新埭镇、42平方千米的张江长三角科技城金山园位于金山区枫泾镇。张江长三角科技城的开发建设运营对于试点跨界规划编制和土地指标平衡、基础设施建设、项目投资审批、财税分成体制机制等都具有重要意义。

三是上海金山区廊下镇、吕巷镇、张堰镇与嘉兴平湖市广陈镇、新仓镇等。该地带同样位于浙江和上海金山交界地带，且从历史发展和空间区位来看，具有很好的合作基础。例如上海金山区廊下镇山塘村与浙江平湖市广陈镇山塘村两个村名字相同，仅一小河之隔，连接两地的山塘桥初建于清代，1954年由金山、平湖两地合资修缮。目前两个村庄已建立良好的党建联建机制，浙江的山塘村建设了毗邻党建广场，上海的山塘村则设立了两村共同开展活动的百姓大舞台，其双方近期还共同开展了乡村年货节等活动。最近，“五镇抱团建群”通过“田园五镇”共同推进长三角一体化进程中的乡村振兴“试验田”。

四是上海崇明区东平镇和江苏南通启东市启隆镇、海门市海永镇。启东市启隆镇、海门市海永镇作为南通跨江而治的两个镇，可以与崇明东平镇等设立跨界合作试点镇，合力打造崇明世界级生态岛，甚至未来作为自由贸易港建设的空间平台。

五是江苏宜兴市太华镇、张渚镇与安徽省广德县新杭镇，浙江省湖州市长兴县煤山镇。这一区域为江浙皖的交界处，也是沪宁杭地区的几何中心，是环太湖旅游圈西部的“自然生态、陶瓷文化旅游区”，也是长三角、环太湖地区自然生态环境保护得最好的区域之一，区位优势十分明显。对于如何在边界地区将生态优势转化为发展优势具有独特的试验空间。

四、以省级毗邻基层政区治理推动长三角一体化的政策路径

由于毗邻基层政区在隶属关系、行政级别、管理标准、机构设置等方面存在较大差异，因此，在试点中必须遵循顶层设计、循序渐进、因地制宜的原则。可选择先行探索跨政区边界治理路径，待时机成熟探索政区空间整合治理路径。

第一步，可首先选择以上遴选区域的乡镇深入跨界治理试点。结合目前正在制定的长三角生态绿色一体化示范区建设规划和方案，制定《关于长三角省界毗邻乡镇一体化治理的试点方案》（以下简称《方案》）。在《方案》中确定试点乡镇的基本要求、推进原则、管理机构、试点内容、申报机制、内容框架、评估机制等。试点机制上可以基层党建联建为先导和引领，探索设立毗邻镇跨界治理合作管委会，促进双方或三方签订地方政府签署合作备忘录，明确由地方政府向毗邻乡镇让渡部分经济社会管理权限的清单，以及在所涉及镇域范围内暂停涉及跨省管理中的相关法律规定，在保障正确政治方向基础上加大改革力度。时机成熟后试点推动党政领导交叉任职、“多块牌子（不同省区镇）一套人马”、“多个政区，一个标准”等深层次治理体制机制改革。

在跨界治理内容上，探索制定三个清单，即负面清单、任务清单及免责清单。负面清单是指明确属地化非跨界事项，根据国家法律、地方法规、治理现实、发展趋势等明确若干必须是本政区内属地化管理和落实的职责，例如财政收支、干部任免、安全责任等，即对不能进行跨界管理的事项予以明确。在此基础上，列出重点破解难题和试验事项，制定毗邻乡镇跨界治理试点中不能进行试点试验的负面清单，对于负面清单之外的事项原则上都允许试点。梳理目前区域一体化发展中影响面大、长期没能解决的制度“堵点”和“硬骨头”，例如基础设施互联互通、规划编制一体化、法院异地判决执行、数据统计口径一致、货物运输高速公路收费标准统一、诚信体系的一体化等，制定跨界治理的职责清单。在推进方式上，首先可通过政府间签订行政协议的方式，其次对于一些成熟的做法及时上升为制度，最后可通过立法的方式，固化相应的经验做法。在探索过程中，对于可能存在的制度风险，也可制定相应的免责清单，对行政当事人在清单范围内出现的问题予以免责。

此外，在工作中还应提前谋划好试点镇干部配备工作。要选拔政治素质过硬、业务能力强、创新能力突出的公职人员到拟设立的试点镇进行工作，为避免治理风险和积累治理经验提供所需的人才。此外，由于毗邻乡镇的领导级别有差异，例如同为镇长，上海一般为正处级领导，苏浙皖一般是正科，因此，在上海周边毗邻乡镇的跨界治理试点中也应注意领导干部级别不同而产生的协同合作问题。

第二步，推进试点乡镇的政区重组和一体化治理。在跨界治理成熟阶段，可在“行政区划本身也是一种重要资源，用得好就是推动区域协同发展的更大优势”的指导下，以基层政区的区划整合，探索设立特别合作镇的方式，来推动长三角一体化示范区建设，并带动长三角高质量一体化发展。当然，必须指出的是区划政策工具虽然是破解一体化治理难题的有力政策工具，但应坚持无需用、就不用，必须用、审慎用的原则。因为，区划调整是一项成本较高的制度调整（涉及更换相应标识、整合地域归属感、保护地名文化、重建社会资本、消化政府官员等），并且无论如何合并划界调整，政区仍是有边界，就仍是有跨界问题，且未来随着空间发展仍将再次面临扩界需求的问题，因此，治本之策还是在于推动机制改革创新，推动政府职能转变，让市场成为资源配置的决定性作用，让社会流动更为有序公平顺畅。

对于上述分两步走的操作方式，也可以借鉴历史上乌镇的跨界治理和最终实现政区整合的成功案例。浙江乌镇，原是乌青两镇，在清代分别隶属浙江省湖州府和嘉兴府，且北部紧靠江苏省吴江县，虽然一河之隔的小城镇已在发展中融为一体，但由于分属两府也造成“盐徒出没、盗贼猖獗、赌博盈街”等治理难题^[6]。尽管乌镇在历史上曾经三次试图单独设县，但由于空间上牵扯多个上级政区，甚至是跨省级政区（紧邻的江苏吴江），使得切块独立设县难度很大，为保持上级政区的稳定同时又能更好解决跨界治理难题，在镇区内设立高配的特别管理机构成为可行的操作路径，包括明朝设立的“浙直分署”（“浙”是指乌青两镇属浙江杭嘉湖，“直”是指镇北吴江属江苏省直隶苏州府）和清朝的“江浙分府”（俗称“二府衙门”，大书门东曰“控制五邑”（苏、松、杭、嘉、湖）门西曰“督稽七属”（乌程、归安、石门、桐乡、秀水、吴江、震泽七县））。1950年5月，乌、青两镇合并，专名保留了隶属湖州的“乌镇”的名词，但同时将合并后新的乌镇归入“青镇”之前所属的嘉兴桐乡。

 

说明：本文系国家社科基金项目“基层政区空间重组视野下的基本公共服务均等化研究”（项目编号18BGL257）阶段性研究成果

 

参考文献

[1]陈钊.行政边界区域刍论[J].人文地理，1996（11）：41-44

[2]魏后凯.《行政区边缘经济论》评价[J].中国工业经济，2004（11）：112

[3]中国人民共和国民政部. 中国人民共和国行政区划简册2018[M].北京：中国地图出版社，2018.

[4]朱传耿、仇方道、孟召宜等.省际边界区域协调发展研究[M].北京：科学出版社，2012.

[5]刘君德、靳润成、周克瑜.中国政区地理[M].北京：科学出版社，1997.

[6] 刘君德 汪宇明.制度与创新-中国城市制度的发展与改革新论[M].南京:东南大学出版社,2000.