王奎明：【澎湃】“嵌入式”养老院建设困局与路径选择
Release time：2019-07-26 11:04:00
作者王奎明系上海交通大学中国城市治理研究院助理研究员，原文刊于澎湃【智库报告】老吾老③上海交大，2019-07-25。
十九大报告中指出，我国社会主要矛盾已经转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，我们要着力解决好发展不平衡不充分问题，更好推动社会全面进步。这一主要矛盾在“嵌入式”养老院规划建设过程中得以充分体现，一方面我国老龄化进程加快对于养老设施的数量和质量需求度猛增，另一方面现有养老资源无法满足民众需求。“嵌入式”养老院以其特有的优势成为政府力推的养老模式，上海市已经将大力建设“嵌入式”养老院列入了老龄事业发展“十三五”规划。目前在上海乃至全国引发的邻避事件正逐年增多，可以说“嵌入式”养老院引发的邻避困局正在形成，且相比于垃圾焚烧厂、PX项目等高污染高风险型设施其治理挑战更大。
上海浦西地区某小区居民曾爆发了持续抵制“嵌入式”养老院入驻该小区的抗争事件，并产生了广泛的社会影响。本文基于对这一典型案例的深入调研访谈基础上撰写完成。
2010到2016短短6年时间，上海户籍60岁以上人口增加了120多万，总人口占比提高了8.2个百分点，增速远远超过世界和全国平均水平。并且平均寿命不断攀升，截止到2016年，上海市户籍人口的平均寿命到达83.18岁。
图1 2010~2016年上海老龄化人口数量统计
2000年以来一方面上海老龄人口比重不断攀升，2015年底上海市“纯老家庭”老年人数98.66万人，其中80岁及以上“纯老家庭”老年人数28.08万人；独居老年人数26.39万人，其中孤老人数为2.61万人。现实中养老机构与老龄化人口需求之间的缺口巨大，截止到2016年底，上海市的养老机构702家，床位仅13.28万张。养老机构的大量建设是必然趋势，而“嵌入式”养老院以其独特优势，具备可以满足社区全龄段老人多样化照护需求的“一站式”复合服务体系，另外又得到了政府的大力支持，可以预期的是，“嵌入式”养老院将在未来近几年内大量兴建。
“嵌入式”养老院引发民众强烈抵制的关键就是“临终关怀”服务项目的设立。上海《养老设施建筑设计标准》规定床位数大于100床的敬老院为甲类，应设置太平间，而这一点从根本上触及到了民众传统价值里的秉持的“生死观”，即对于“死亡”的避讳，以至于小区民众打出了“死人院滚出小区”的标语。“眼睛里看见的是停尸房，耳朵里听见的是死者家属的悲鸣、哀泣，闻到的是停尸房里散发的死尸的异味。”（小区居民联名信）“将来每天把窗打开眼睛看到的就是太平间，虽然养老院现在没有投入运营，但是这个事情现在已经影响到我，我现在血压已经因为这个事情升高了，我每天在吃药，你说将来真的投入运营了怎么办？”（小区居民）
早在2012年上海交通大学民意与舆情调查研究中心对于1000位上海市民的随机调查显示，“房价控制在合理水平”高居榜首，由超过半数民众选择了这一项，2012年至今上海房价又已经经历了几轮上涨，可以想象民众对房价问题也更为关切。案例中小区居民抵制养老院的另一个核心症结就是担心养老院的设立会影响甚至是拉低小区房价。养老院规划之初，小区的入口处居民用红色的大字在宣传板上写道：“现在房子这么贵，当时看重这个小区的地理位置，几乎是倾家荡产买了这个房子，养老院进来肯定影响小区环境，房价肯定下跌，这个我们绝对不能接受。”（小区居民）
高污染高风险性邻避设施的潜在风险可分为技术风险与感知风险，而感知风险本质上是一种心理认知，加上普通民众对风险的实际认知度并不高，因此风险认知和解释就成了一个视角问题，也就是说风险高低是仁者见仁，智者见智的。但是“嵌入式”养老院的规划建设既冲击了民众的精神领地，又碰触了民众的现实奶酪，而这两方面都是民众实实在在的感受，真实而又具体，这是区别于高污染高风险型邻避设施的关键之处，也是新的挑战与治理困局。
沟通机制的制度性缺失根本上而言是理念认识的缺失，长期以来我们都认为养老院属于便民的公共服务设施，对于民众而言百利而无一害，忽视了养老院自带的负外部性应。媒体报到时曾采访了案例所在的街道工作人员，被问到“是否与民众进行了事先沟通？”这位工作人员表示“建设养老院并没有明文规定，说需要一个征询程序。”《养老设施建筑设计标准》确实没有任何与周边民众沟通协调的具体规定。笔者又详细查阅了一份养老院的环评报告书，报告书中对于养老院可能对于周边居民带来的心理不悦的精神污染毫无提及。这明确反映出政府在这一问题上的制度性与理念性的双缺失。
“嵌入式”养老院引发民众邻避情结关键点就是“太平间”的设立，这与民众秉持的朴素生死观发生了激烈冲突，笔者认为这一矛盾短时间内是很难调和的，最有效的处理方式只能是规避矛盾，嵌入式养老院中取消“临终关怀”服务项目，取消“太平间”的设立，整合资源设立专门的“临终关怀服务机构”。1967年7月英国女医生西塞莉·桑德斯博士在伦敦创建了世界上第一所现代“临终关怀”医院，之后临终关怀医院在西方国家被广泛设立，至今美国已经超过2000家，我国第一家临终关怀医院是成立于1987年的北京松堂关怀医院，但是三十年来专门的临终关怀医院依然比较少，远远落后于社会需要。2010年英国著名杂志《经济学人》发布了一份“死亡质量指数”报告，中国在40个国家和地区中排名第37位，其中临终照护可得性和临终照护质量两个指标的排名分别为第40位和第35位。我们需要设立更多的临终关怀服务机构，使得“嵌入式”养老院专注于老人的托管服务，这是规避邻避冲突的关键。
鉴于高污染高风险型邻避设施引发的邻避冲突频发及产生的广泛社会影响力，设施规划建设之初的沟通机制正逐步完善，但是由于长期以来对“嵌入式”养老院之类的心理不悦型邻避设施认知度不高，相关沟通机制并不完善。未来几年内我国将进入“嵌入式”养老院建设高潮期，由此引发的一系列社会矛盾也将随之显现，有效的沟通机制可以将诸多矛盾消解于萌芽状态。
首先在制度层面补充完善有关养老院规划建设的沟通条款，从制度上保证沟通机制的有效实施；其次从实践层面来讲，政府需正视嵌入式养老院的邻避标签逐步显性化，与民众保持良好的沟通是设施落地的关键环节；最后从操作层面来讲，沟通机制的完善关键是信息的公开透明，特别是发布时机要及时，否则抗争后发布的信息可信度将大打折扣。