【海外视角】赵志荣 | 城市治理视角下的地方财政与绩效:美国研究前沿和对国内的启示

治理有别于行政管理，强调多方主体的有效协作、多种治理工具的应用和多维目标的平衡。从城市治理的角度而言，城市是人口和活动在特定空间的集聚。因为集聚，城市往往表现为多种社会经济问题的集中，比如交通、环境、和社会矛盾等；但在另一方面，集聚也促成了创新性解决方案的产生，因为城市是多元的、宽容的，和富有创造性的源泉。从城市治理视角，看地方财政的多元互动，可以分为三个方面，分别为政府间财政关系、地方政府与个人互动、地方政府和其他部门的协作。

政府间的财政关系可以分为纵向和横向两个部分。在纵向方面，美国实践和研究的总体态势是“央退地进”，不少事权从联邦向州和地方政府转移。然而，在特定的领域，比如福利、教育、公交等，都有不同的政策安排，也表现出不同的发展趋势。在中国相关的讨论，传统上有“财政分权”的概念，但目前应该更重视的，是不同政策领域里对央地财政关系的实证分析。在横向方面，美国各地方政府间存在着竞争、相互学习或协作现象。相比而言，中国地方政府之间有更多的统筹和协调机制，应当发挥我们在组织上的制度优势，促进都市圈和城市群的财政协同发展。

在财政上的地方政府与个人互动主要表现为两种。一种是政府通过财税手段对个人行为进行引导和激励。美国城市排水系统的传统做法，是通过房地产税的划拨来修建和维护地下管网。近几十年来，不少城市开始实施专款专用的“雨洪收费”。计费根据特定公式，以宅基地对城市雨洪设施的压力（不透水的硬地面积和排水污染状况等）而定高低。此外，如果宅基地设有能蓄水的雨水花园等设施，可以替城市分担更多排水压力，政府还给予一定补贴。另一种是财税决策的分散化。美国很多地方缺钱发展交通，很大程度上是因为民众对增加税收有抵触。一些城市针对特定交通和其他设施举行了市民公决，在选票上明确新增税费的用途，让大家直接投票决定是否征收。这些公决的通过率相当高，说明民众并不是真正反对税收，他们反对是看不到用途的税收。

有关地方政府和其他部门的协作，举三个例子。一是PPP，公私合营伙伴，或者中国所说的“政府和社会资本合作”。PPP是政府跟社会部门协作以提供公共服务的一种机制，是介于传统式政府运作和私有化之间的“灰空间”。具体而言有很多种不同的合约安排，风险分担不同，成本和效益也不同。二是溢价归公。溢价归公(value capture)的道理，是基础设施投入很大程度上会带来地价房价的上涨，应该以合适的制度化设计（如房地产税或“增值物业费”等），回收部分溢价，反过来支撑基础设施。三是社区层级的协作。新近的案例之一，是“小区绿色基础设施”(district green infrastructure)，通过业主自愿集资，建设园林绿化式的雨洪设施，以集中解决社区的排水需求。