熊竞：【中国网】长三角的前世今生

作者熊竞系上海交通大学中国城市治理研究院《决策参考》编辑部副主任、助理研究员。原文刊于中国网。

随着长三角区域一体化发展上升为国家战略，政界、学界、业界等社会各界都对这一话题给予了极大的关注。“历史可以告诉未来”!要深刻理解长三角一体化发展为何上升为国家战略，特别是如何进一步落实这一国家战略，需要对长三角的历史和现状进行了解，通过对长三角地区地理视角下的概况解读，以及区域联动发展历程的脉络梳理，指出当前推动长三角一体化发展的三个重要意义。

一、长三角地区的基本概况

长江三角洲首先是一个自然地理概念，即它是由长江和钱塘江在入海处冲积而成的三角洲，地理边界一般认为是在江苏省镇江市以东，通扬运河以南，浙江杭州湾以北的长江中下游平原部分区域，包括江苏省东南部和上海市，浙江省东北部，面积约 5万平方千米。由于长三角冲积平原是一个逐渐成陆的过程，因此，其地理区位也是一个不断变迁的过程，特别从重心而言有一个由北向南、由西向东的过程。例如，历史上上海曾作为苏州的“卫星”城被称为“小苏州”，这也是为什么吴淞江上海段被称为“苏州河”的一个重要原因，因为当初在上海登陆的各国人士通过吴淞江到达苏州，因此，把上海段的吴淞江称为“苏州河”;当然历史上也有传言，苏州曾被称为“小扬州”，曾凭借京杭大运河的交通枢纽优势，造就为两淮盐运中心的扬州城是长三角，乃至中国最为繁华的城市。杭州、宁波等则作为江南富庶之地，在宋朝，特别是南宋定都杭州后，成为中国人口最多的区域之一。

从政区地理概念而言，目前的长三角区域包括了上海市、江苏省、浙江省和安徽省四个一级政区;从泛长三角而言，也包括了江西省以及福建省，例如，解放初期的华东行政区就包括江西和福建，而1986年江西和福建也曾先后加入《上海经济区章程》;从小长三角而言，则指上述长三角冲积平原中的江苏省东南部和上海市，浙江省东北部，即包括上海市以及苏锡常通扬泰、杭嘉湖宁绍台等政区。

从文化地理概念而言，长三角的文化特点无疑是吴越文化和江南文化。吴越文化，从字面意义可知，是由吴文化和越文化构成。吴文化主要指以江苏无锡为核心的环太湖区域的吴地文化;越文化，主要指以浙江绍兴为核心区域的越地文化。历史上虽有吴越两国之争，但两者同源同出，特别是到了汉代，“吴越”文化基本上已经融合，两字连称而不分彼此。江南文化作为与江北文化或中原文化相对的概念，主要是指长江中下游以南的地域文化，吴越文化则是江南文化的主体。

从城市地理概念而言，由于长三角资源丰富、土地富饶、经济发展水平高，使得这一区域的市镇发展也更早更多更好，而围绕不同的通勤范围，长三角的城市发展也呈现从单中心超大城市、大都市区、都市圈，到湾区、城市群、都市连绵带等多个不同空间尺度的组合。就长三角城市群的数量而言，从新中国成立以来有10城市、12城市、14城市、16城市、22城市、26城市等多个“版本”。无论市哪个版本的城市群组合，必须指出的是，长三角城市群被誉为世界级六大城市带之一。上世纪50年代法国地理学家简-戈特曼(Jean Gottmann)提出城市带(megalopolis)的概念和标准，并根据标准认为，目前全球有六大世界级城市带，包括以上海为中心的中国长江三角洲城市群以及以纽约为中心的美国东北部大西洋沿岸城市群、以芝加哥为中心的北美五大湖城市群、以东京为中心的日本太平洋沿岸城市群、以伦敦为中心的英伦城市群、以巴黎为中心的欧洲西北部城市群。

二、长三角联动发展的历程回顾

长三角一体化发展国家战略，是基于长三角区域联动发展顺势而为提出并逐渐升级的。从长三角的概况我们可以知道，长三角地理相近、人文相亲、阶段相近，因此，它们的联动其实由来已久。今年是新中国成立70周年，以新中国成立肇始，长三角区域联动大致可以划分为五个阶段。

第一个阶段：新中国成立初期到改革开放前的一体化行政阶段。新中国成立后，长三角区域协调联动发展就已开始展开，包括1949年—1954年中央施行的党政军一体化管理的“大行政区”体制，全国六大行政区中华东行政区包括七省一市，即上海市、江苏省、浙江省、安徽省、山东省、江西省、福建省、台湾省，在这一体制架构上，长三角区域范围属于同一行政区划内。1958年“大行政区体制”撤销，推行以大城市为中心协调周边省级政区经济发展的“经济协作区”体制，全国成立了七大经济协作区，而“华东经济协作区”成为长三角协调发展的平台。1960年实行的由中共中央派出、具有全面指导区域党政工作职能的“中央局”体制，这一体制是“大行政区”和“经济协作区”体制的延续和继承，中共中央华东局成为长三角协调行政的体制架构。此外，还可以指出的是，1958年为解决上海农副产品供应和工业发展用地等，国务院将江苏省的上海县、嘉定县、宝山县、川沙县、南汇县、奉贤县、松江县、金山县、青浦县和崇明县，共十个县先后划入上海市行政区域，这也是通过行政区划调整协调长三角发展的一种尝试。

第二个阶段：改革开放后到浦东开发开放前的经济协商探索阶段。第一阶段的长三角协同行政格局是计划经济体制下的产物，加之各种原因，以上行政区划体制逐渐被撤销，长三角协同治理的体制机制也随之中断。直到改革开放，长三角协同治理才再次启动。1982年12月，为推动长三角区域经济联动发展，国务院发布了《关于成立上海经济区和陕西能源基地规划办公室的通知》，决定成立“上海经济区”，覆盖范围是以上海为中心，包括江苏的南通市、苏州市、常州市、无锡市，浙江的杭州市、湖州市、嘉兴市、绍兴市、宁波市，这 10个城市，构成了最早的长三角经济区。1983年3月，又成立了“上海经济区”领导机构——“国务院上海经济区规划办公室”，其职能主要是进行调查研究、制定区域规划、为中央提出建议等，并无实际行政管理权。1983年8月召开的上海经济区规划工作会议上，建立了经济区省、市长联席会议制度，这一制度成为长三角缔结协议的第一个程序性平台，1984年12月6日、1986年7月10日安徽省、江西省、福建省先后成为经济区成员。在这期间也有一些专项的协同治理机构和平台进行了探索，包括1984年成立的水利部太湖流域管理局和 1985年设立的长江沿岸中心城市经济协调会。然而，这一波探索高潮随着1988年6月国家计委正式撤销上海经济区规划办公室而中止。

第三个阶段：浦东开发开放后到新世纪初期的自发协同发展阶段。1990年国家宣布开发开放浦东，长三角协调发展再次迎来又一轮重大契机。诚如邓小平同志1991年视察上海时所言：“开发浦东影响就大了。它不只是浦东的问题，也是上海发展的问题，更是利用上海这个基地发展长江三角洲和整个长江流域的问题，抓紧浦东开发不要动摇，一直到建成。”这一轮的协同发展是首先从城市之间的自发经济协作开始，1992年，长三角政府经济技术协作部门自发成立长江三角洲协作办(委)主任联席会议，成员包括上海市、南京市、苏州市、常州市、无锡市、镇江市、扬州市、南通市、杭州市、湖州市、舟山市、嘉兴市、绍兴市、宁波市等 14个城市。1997年，协作办(委)主任联席会升格为，由各城市副市长和协作办(委)主任出席的长三角城市经济协调会。上海市作为协调会常务主席，在上海市政府合作交流办公室常设了联络处，执行主席则按照城市名称的笔画顺序轮流担任。进入新世纪，长三角区域之间的经济往来更加密切，城市之间的协作已难以满足全面协同发展和治理的趋势，规格更高、范围更广、领域更多的省级政府协同治理呼之欲出。2001年上海、浙江、江苏两省一市政府领导经过共同磋商，发起建立沪苏浙经济合作与发展座谈会制度，为长三角省级政府之间的协同治理提供了更高的平台。2004年该会议由两年一次改为一年一次，并形成了更加完善的区域合作机制。

第四阶段：新世纪初到2018年首届中国国际进口博览会召开的国家推动阶段。2007年5月15日，时任国务院总理温家宝主持召开长三角经济社会发展专题座谈会，由此再次拉开了国家推动长三角协同发展的序幕。第二年的2008年9月7日，国务院颁布实施《关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》;2010年6月22日，国务院批复《长江三角洲区域规划》;2014年9月出台的《国务院关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》中提到，长三角要建设以上海为中心，南京、杭州、合肥为副中心的城市群，这也是新世纪以来，官方文件首次将安徽纳入长三角;2016年5月国务院批准的《长江三角洲城市群发展规划》明确将上海市以及江浙皖的25个城市定为长三角城市群，并指出长三角城市群要建设面向全球、辐射亚太、引领全国的世界级城市群。建成最具经济活力的资源配置中心、具有全球影响力的科技创新高地、全球重要的现代服务业和先进制造业中心、亚太地区重要国际门户、全国新一轮改革开放排头兵、美丽中国建设示范区。

第五个阶段：2018年首届中国国际进口博览会召开至今的一体化国家战略阶段。尽管之前长三角发展也多次得到党中央和国务院的支持，但中国首届国际进口博览会开幕式上，随着习近平总书记郑重宣布支持长江三角洲区域一体化发展并上升为国家战略，长三角区域一体化发展的国家战略正式确立。2019年两会上，李克强总理也在政府工作报告中指出“将长三角区域一体化发展上升为国家战略，编制实施发展规划纲要。”上海市委书记李强也指出：要全力以赴推进长三角一体化国家战略落地落实，三省一市共同努力，把长三角建设成为全国贯彻新发展理念的引领示范区，成为全球资源配置的亚太门户，成为具有全球竞争力的世界级城市群。近期，由国家牵头编制的长三角区域一体化发展的规划纲要也即将出台。由此，长三角掀开了新的发展篇章，长三角一体化也进入了一个全新时代。

三、长三角一体化上升为国家战略的重要意义

随着长三角区域一体化发展上升为国家战略，其背后的重大意义至少体现在探索高质量发展新路径、高品质生活新方式、城市群治理新机制三个方面。

一、长三角一体化对探索高质量发展新路径的重要意义。通过推动长三角区域的一体化，探索我国经济高质量发展的新路径至少体现在两个方面：一个是目前正在加紧规划建设的“长三角一体化发展示范区”如何体现新发展理念;另外一个是依托长三角整体优势，通过跨界合作塑造科创中心建设新动力。对于第一个方面，通过目前的相关报道，为更好推进长三角一体化，上海市、江苏省和浙江省拟在两省一市交界处设立“长三角发展一体化示范区”。示范区现有地理区位欠佳、发展基础相对薄弱、生态涵养任务较重、居民收入和生活水平相对不高，如何在“人跟着技术资金走”向“资金技术跟着人走”的发展模式深刻转型下，通过将生态优势、边界优势和后发优势转换为高质量发展优势，进而探索出一条独特的高质量发展之路，带动这一相对落后区域实现跨越式发展，具有重要意义。高科技创新创业是我国经济实现转型升级的重要路径，也是我国解决核心技术“卡脖子”问题的关键，然而，由于基础研究和原创技术的外部性，使得这一领域大多是以国家力量介入的方式进行发展，原有体制惯性则制约了这种基础研发的持续动力推进和精准方向选择;与此同时，市场化力量则主要集中在应用技术环节和商业模式环节进行创新，对基础环节和关键技术投入还是较为有限。长三角地区是我国区域一体化发展起步最早、基础最好、程度最高的地区，各城市和地区的科教资源相对均衡、金融资源相对丰富、人才资源更是充沛，在科创领域既有国家力量，也有市场力量，还有诸多中介组织和社会组织。如何在长三角一体化国家战略背景下，通过错位竞争、拉长长板、跨界联动、联合攻关、形成合力，推动产业转型升级，推进高科技创新创业发展。

二、长三角一体化对探索高品质生活新方式的重要意义。党的十九大报告指出,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。城乡公共服务和区域间公共服务的不均衡是影响我国百姓追求美好生活的重要约束之一，长三角一体化试图在探索城郊乡公共服务一体化，区域间公共服务一体化方面进行制度创新，无疑对于破解公共服务不均衡难题具有重要意义。异地就医、异地养老、异地培训、异地上学、异地就业、异地保障等体制性障碍一旦破除，优质服务资源和充沛土地资源、广阔社会需求和政府职责要求、人才高地优势和运营成本优势以及生态环境优势等就可以充分对接、有机整合、高效融合，进而迸发出创造美好生活的勃勃生机!

三、长三角一体化对探索城市群治理新机制的重要意义。党的十九大报告指出，以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局。我国在历经40余年高速城镇化进程后，进入城市群发展的新阶段，然而我国的市制，即城镇型政区制度并没有对这种城镇区域化发展格局设计专门的治理体制机制。尽管在长三角联动发展历程回顾中已有诸多实践，如“大行政区”、“经济协作区”、“中央局”、“上海经济区”、“长三角城市协调会”、“江浙沪区域合作”等体制，然而在新中国成立70周年之际，国内外经济社会和技术条件都发生了深刻变化，特别是长三角一体化明确为国家战略的新背景下，已有的跨界治理制度出现了边际效应递减。因此，如何持续深化探索长三角区域一体化发展要有新的思路、新的路径和新的制度。此外，在我国城镇化进入城市群时代，长三角、京津冀、粤港澳以及其他城市群都面临如何跨界治理、一体化发展的制度挑战，长三角如能探索出一条既保留政区边界明确属地责任、又可根据经济社会发展实际跨政区边界构建市场要素圈、公共服务圈、社会治理圈的新制度，无疑对于我国整体城市群发展都将大有裨益。此外，在区域一体化理论研究领域，区域主义、新区域主义、新郊区主义，都市连绵带、城市群、大湾区、都市圈、大都市区等概念，多层级治理、跨界治理、合作治理等治理理论都已多有论述，然而从中国实践来看，这些概念和理论还是缺乏直接的现实指导性，如何以长三角一体化为样本，从理论自信和制度自信的角度探索和提炼具有中国特色的区域一体化理论，无疑对于讲好中国故事、传播中国声音具有重要意义。