谷晓坤：【上观新闻】长三角一体化上升为国家战略，上海土地整治面临哪五大新转变？

作者谷晓坤系上海交通大学中国城市治理研究院国际交流与研究部副主任。原文刊于上观新闻。

随着长三角一体化上升为国家战略，上海原有的土地整治思路需要进一步提升。

在城市规划中，土地整治是一个重要方面。纵观世界各国的土地整治发展历程，随着经济社会发展和面临的土地利用问题不断变化，土地整治的内涵、目标、策略及工具也在不断地发展变化。

2010年以来，上海立足大都市经济社会和土地利用特征，通过郊野公园建设、低效建设用地减量化、“土地整治+”等政策实践创新，探索了大都市特色土地整治的四个转变，即整治对象由以农地为主向以建设用地为主转变，整治方向由以农田基础设施建设为主向促进乡村全面振兴转变，整治目标由耕地保护向城乡生态空间发展转变，整治范畴由单一项目实施向区域综合整治转变，整治主体由单一化向多元化转变。而随着长三角一体化上升为国家战略，上海原有的土地整治思路需要进一步提升，主要表现为以下五个新的转变：

第一，整治空间从大都市区向大都市圈转变。

目前上海土地整治虽然也注意到了与上海市域、上海大都市圈和长三角区域的不同关系，但是理论和实践上却没有特别强调从长三角一体化和大都市圈的空间范围来审视大都市土地整治，更多的还是把目光集中在上海市域。现在来看，必须把大都市土地整治的范畴从上海市域进一步向大都市圈扩展。

世界上有三个有规模效应的大湾区：一个是以金融为特征的纽约湾区，一个是以科技为特征的旧金山湾区，一个是以产业为特征的东京湾区。粤港澳大湾区规划成为世界上第4个成功的大湾区。长三角一体化升级为国家战略是在粤港澳大湾区之后提出的，由此国家层面上就形成了京津冀、粤港澳和长三角这三个层级最高的大都市群。在这里面，又分成了不同的大都市圈，比如长三角就分为上海大都市圈、南京都市圈、杭州都市圈，等等。在长三角一体化以及重点的都市圈里，未来的发展趋势都是破除行政壁垒，促进资源和要素的流动和优化，提高整个区域的规模竞争优势。

国家发改委《2019年新型城镇化建设重点任务》里明确提出，培育发展现代化都市圈，在符合土地用途管制前提下，允许都市圈内城乡建设用地增减挂钩节余指标跨地区调剂。增减挂钩是推进工业用地减量化、农民集中居住、郊野公园等的核心政策工具，但是原来的政策设计都是以上海市级或者区级为指标调剂的限制范围，现在如果允许在都市圈范围内调剂指标，那么对上海市现行的土地整治模式会产生哪些影响？都市圈里这些不同等级城市之间的土地整治政策如何对接？而不同城市的土地整治政策在长三角一体化的外部环境推动下，会不会相互吸收并发展成具有显著中国特色的大都市圈土地整治创新政策？这些都是值得进一步探讨的问题。

第二，整治对象从土地资源向国土资源转变。

上海早在2011年编制“十二五”土地整治规划时就在全国率先提出了全域综合整治的战略设想。在“十三五”土地整治规划编制，尤其是郊野公园项目实施过程中也逐级形成了大都市特色的“田水路林村厂”综合整治体系。

随着国家自然资源管理思路的变化，即从原来的资源要素分类分部门管理模式转向更强调把资源要素看作是具有内在联系的生态系统的统一管理模式，整治对象也将进一步从“田水路林村厂”向“山水林田湖草生命共同体”转变。在长三角一体化的大趋势下，这种整治对象的转变可能会产生一些新的重大的国土空间整治的工程。比如淀山湖水源地生态修复，既是涉及到水林田湖厂的不同类型的国土资源的系统整治，需要相关部门的协作治理；又是涉及到上海、浙江和江苏不同行政区域的整治，最后就变成了一个跨区域的、多部门的国土空间综合治理，它不一定是上海已经定义的大都市土地整治，但却是未来需要的匹配大都市圈特征的土地整治。

第三，产权主体从二元分立向城乡统一转变。

长三角一体化的资源自由流动，必须要打破现行的城乡分立的二元土地市场，才能激活存量巨大的农村集体建设用地，包括经营性的建设用地和农民的宅基地。

2015全国人民代表大会常务委员会授权33个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律的规定，明确了三条底线：土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损。《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》中仍然坚持这三条底线。在这33个试点里，长三角区域有4个，其中一个在上海的松江，还有一个试点是在浙江的德清。两地各自作了探索，有相似点也有不同点。比如，德清通过“一村一梳理，一地一梳理”摸清集体经营性建设用地存量底数，而这个工作和上海“198”减量化的“一村一册，一地一册”相似，但上海做得更早，积累了丰富的经验。德清试点分成了就地入市和异地调整入市两种不同渠道，其中异地调整入市本质上和上海减量化指标调剂出让是一样的。只不过区别在于，入市是承认村集体的产权主体地位，把收益直接给村集体，政府没有成本还收取一定的调节金，而减量化则是成本和收益都是区镇政府在负担，村集体获得补偿。上海的减量化虽然做得很好，但也面临成本等问题，这就带来了一个思考：长三角区域城市建立城乡统一的产权市场是一体化的必然趋势，未来上海土地整治政策能不能在产权制度改革的大趋势下实现自我优化？

第四，治理模式从政府主导向社区自主转变。

土地整治与空间治理的区别之一，就在于治理强调多元主体的参与，包括不同层级的政府、不同的政府部门、中介组织、专家学者，当然最重要的还是社区和居民。

比如，上海的郊野公园项目是一类非常成功的整治项目，笔者在向美国、荷兰、澳大利亚的学者介绍上海郊野公园时，这些专家最关注的是在这个项目中，社区和居民是怎么参与的？他们为什么愿意参与到这个项目里？在长三角地区，浙江在社区自主和居民参与方面走得更快，比如建立乡贤理事会，一方面起到给村两委提供咨询和智囊的作用，另一方面又把农户个人的想法传达给村里，在土地整治、建设用地入市等重大事项的决策里发挥了润滑剂的作用。社区自主和居民参与能够很好地降低土地整治的行政成本，也是未来上海大都市土地整治政策的发展趋势之一。

第五，支持技术从地理信息向大数据转变。

大数据包括与人相关的大数据和与空间相关的大数据，土地整治规划和管理比较早地应用了地理信息系统和空间大数据，现在需要重视的是与人相关的大数据，比如有的学者利用手机信令数据、通勤数据重新划分了长三角区域的“实体城市”，直观表现了城市内部的小尺度的差异。

大数据对土地整治的影响主要是技术方面，比如对郊野公园的服务范围的评估，可以利用大数据来分析上海已经建设的这些郊野公园的吸引力覆盖范围，是只有本区的人使用，还是全市的人使用？能否吸引上海市周边城市的人参观？从而对后续郊野公园建设决策提供建议。再比如关于人口，在土地整治规划和土地整治的潜力评估里，人口是特别重要的，但相关数据往往很难准确获得。以前我们都是通过镇、村调查和农户抽样来测算乡村现在到底有多少常住人口，分析土地整治减量化的潜力有多大。但是这种方法的误差比较大，而且也很难确认数据的准确性，而通过大数据可以比较好地从一个侧面提供有效验证。