【徐汇实践】精益求精：规划引领下的城市更新

摘要：城市更新作为新时期城市建设的重要战略举措, 近年来越来越受到各个城市的重视。面对城市土地规划、功能区布局、人口流动等带来的挑战，上海市徐汇区的更新保护建设在“创新驱动、转型发展”的理念指引下，以精细化理念为指导，通过精细化的控制手段成功整治落实了徐汇风貌区的精细化管理，显著提高了服务水平和管理效能。一方面促进土地使用率不断提高、城区功能也不断完善，另一方面民生得到改善，环境继续优化，城市特色得到进一步塑造与强化。徐汇区精细化治理的实践为城区规划指引了新的方向，进一步完善了城市治理的工作方法。搭建精细化规划管理体系，建立长期跟踪和长效管理机制并加强全过程技术跟踪服务的思想将在城市治理中继续发挥作用。

一、 背景 · 缘起

徐汇区地处浦江之滨，跨内、中、外三环。近年来，在“创新驱动、转型发展”的指引下，徐汇区更加突出功能提升的发展方向、睿智增长的发展路径和开放包容的发展精神，积极探索和实施城市更新，城区功能不断完善，城市品质逐步提高。

与此同时，在经济社会转型时期，城区发展也面临不少挑战，比如土地资源越来越紧缺，而公共服务设施需求日益凸显，在上海迈向卓越的全球城市的道路上，城区特色和历史风貌有待进一步强化，开放空间体系有待进一步优化，这都需要更加精细化的规划设计与管理。

二、 举措 · 机制

（一） 以精细化理念为指导推进区域城市更新工作

在建设用地“总量锁定”的背景下，城市发展由外延扩张式向内涵提升式转变，城区规划处于从增量发展模式向城市更新模式转型的阶段，必须改变以前大拆大建的惯性思维，通过城市更新谋求突破路径。

1. 以精细化管理理念指导区域评估工作

城市更新，一是要发挥好规划的战略引导作用，优化城区规划结构布局，为城区发展谋篇布局，同时需要开展细致的区域评估工作，从实际情况和现实条件出发分类施策，针对不同街道的不同人口构成特点进行设施布局；二是在项目层面利用城市更新、土地出让前评估等多种手段补设施短板，采用个性化分类管理方法，以适应当今社会多样化需求，优先实施现状较差、民众需求迫切、近期有条件更新的地区，优先保障公共利益，推进公共绿地、公共空间的系统化和网络化；三是优先解决停车配套、市政设施更新、公共服务设施等需求，提高居民生活质量。

 

徐汇城市更新分区策略图

 

2. 针对地区特点采取差异化的更新策略

徐汇北、中、南片城区建设发展的基础和现状不同。徐汇以七大重点功能区作为城市更新的主要工作阵地，综合考虑不同片区现有发展基础和未来发展潜力，强化分类指导，对各区域需解决的重点发展矛盾确定导向性的操作步骤。

徐汇滨江、中城和华泾地区有一定发展空间，有条件通过结构性调整优化实现转型和更新，应实施以地区为单元的、较大规模的全面更新和功能重塑。徐家汇和漕河泾开发区发展较为成熟，应实施以街坊为单元的、中等规模的局部更新和功能提升，重点是加强更新项目之间的联系和片区的整体性。徐家汇面对近年来商业市场模式的变化，亟待从传统的商业商务区转型为多元功能融合的中央活动区；漕河泾开发区作为国内最早建设的高新技术园区，在上海建设具有全球影响力的科技创新中心的大背景下，需要从传统的高新技术园区转型成为知识经济时代的科技商务园区，需要从功能业态调整、环境品质塑造等方面进行更新。

相比较大规模的更新，衡复风貌区则持续不断地实施小规模的嵌入式更新，田林、康健等地区的一些老旧住宅小区则通过美丽家园、微更新等多种方式，针对现有资源充分挖潜，为闲置的建筑、消极的空间甚至是卫生死角寻找合适的利用方式，来满足人口密集地区的公共设施、开放空间和基础设施等需求，通过小区综合环境整治等方式，改善广大市民的居住环境质量。

3. 引导公众参与，提倡自治共治

无论规模大或小的城市更新项目，都是一项社会系统工程。城市更新涉及的相关利益主体众多，政府在加强组织领导的同时，必须充分调动社会力量，通过多方协同和有效组织，实现空间精细规划和综合治理。徐汇区借助社区规划师的力量，从项目调研、方案编制到实施建设的全过程，引导公众参与自治共治，最大限度地争取社会各方的支持，确保更新项目有序推进。

（二） 通过精细化设计控制手段落实规划意图

在项目实施阶段，通过精细化规划设计，建立责权明确的空间管理制度，以“设计控制”手段对建设和开发中的空间、设施等进行全过程式干预，以落实规划意图。

1. 西亚宾馆变身T20大厦

T20大厦位于徐家汇，其原址是老上海人熟悉的西亚宾馆。由于宾馆周边交通停车需求量大，人行、车行交通相对混乱。西亚宾馆城市更新项目结合自身发展需求实施改建，同时对周边交通进行优化。西亚宾馆所在地块面积很小，针对这一情况，改建方案将原有地面停车场移至建筑内，不仅缓解了人车矛盾，同时对建筑底层进行架空，在二层设置人行平台，与徐家汇商圈连廊连通，起到观景和通行的作用。建筑立面通过绿化处理，形成壮观的空中花园景观，与徐家汇公园形成景观连接，成为徐家汇商圈的新地标和景观节点。

2. 滨江文化新地标—西岸传媒港

西岸传媒港位于徐汇滨江，以东方梦工厂为旗舰项目吸引传媒网络、文化创意、商务办公等项目入驻，规划为文化传媒集聚区和城市文化新地标。西岸传媒港项目采用一体化设计和统一运营管理的方式，加强街坊之间的联系，整合地上、地面和地下的空间开发。一体化设计通过立体化分层实现人车分流，形成空间紧凑、联系便捷、使用高效的立体街区，保证城市整体空间秩序的有序和统一。结合立体化设计，西岸传媒港打造了可被称为“第二地面”的二层平台，二层平台在满足人行交通需求的同时，还设置了一定规模的公共广场。二层平台排除了机动车的干扰，塑造了面积舒适宜人、富有趣味性的空间，通过步行天桥与沿江地区联系，同时也是观赏黄浦江美景的眺望台。为确保西岸传媒港按规划实施，徐汇区组织编制具有相当深度的城市设计和控规附加图则，作为出让土地的附加条件，为地区环境的精细化建设管理设定了法律约束，提供了规划管理依据。

以上两个项目的性质、规模和开发模式有很大的不同，为实现对项目空间形态和建设品质的精细化管理，针对项目特点制定附加图则，将街坊尺度、公共通道、广场等空间控制要素纳入法定规划确保落实。

 

水边剧场设计图

 

（三） 通过道路整治落实风貌区精细化管理

衡山路复兴路历史文化风貌保护区是上海中心城区内规模最大、优秀历史建筑数量最多的区域，总面积7.66平方公里，其中徐汇区域的面积为4.3平方公里。这里代表着优秀的海派文化，也承载着城市历史记忆，具有独特的人文价值和浓郁的文化魅力。随着经济社会发展和城市建设的加快，历史风貌区原有的低密度、高绿化、优质配套的特征逐步弱化，建筑老化、功能老化、人口老化的趋势逐渐增强。延续城市文脉、保存城市记忆、改善环境品质是风貌保护工作的重中之重。坚持整体保护、成片保护、分级分类保护、系统化科学化保护历史街区、风貌道路、历史建筑及整体空间环境是风貌保护工作的主要原则。目前，在风貌区内已形成由“优秀历史建筑—风貌保护道路—历史文化风貌区”共同构成的“点、线、面”相结合的保护体系。

1. 坚持风貌道路整治精细化管理

风貌道路整治精细化管理是整个保护体系的重要抓手，主要分为道路整治、道路修缮和业态调整三项任务，以提升区域的整体环境品质。2017年，徐汇区的道路整治已逐步做到与道路修缮、业态调整、景观提升等后续实施工作的无缝衔接；房屋修缮与沿街立面的拆违工作相结合（先拆后修），确保拆违的后续工作顺利进行。风貌道路整治主要针对擅自“居改非”、无证照经营、破墙开店等现象，并对有证照但业态低端且影响市容市貌的商户进行业态调整。道路修缮工作结合整治工作的计划和进度滚动开展，通过现场调查排摸，针对人行道设施、沿街立面、绿化及整治后的店面等存在较大改善空间的部位进行综合优化，以成片提升风貌区道路和景观品质。

2. 落实风貌道路整治工作

风貌道路整治工作以《徐汇区风貌道路保护规划》为指导，对风貌道路进行系统性提升，保持道路的尺度、景观环境和人文气息。重点进行环境景观提升和业态整治。其中，安静生活型街道以景观提升为主，继续保持幽静氛围，控制商业设置，开展道路铺装、市政管线整理、店招店牌整治、街巷弄口美化、绿化景观提升等。商业活动型街道兼顾业态调整和景观提升，对于严重影响道路风貌和周边环境的业态坚决进行整治拔除；对于基本符合周边社区功能需求，但形象、环境较差的店面进行升级改造。

3. 推进街区总规划师制度

在风貌道路整治工作中，推进街区总规划师制度，总规划师是社区空间管理与实施平台的技术协调者。通过机制试点，总结几点经验：首先，全生命周期长效管控。总规划师受政府委托，按照风貌道路规划要求，协助各方在街区生长的全过程中采用合理的技术手段和方案开展工作。其次，设计实施一体化协调。总规划师担任专业控制与总体把握的协调人，在方案设计阶段和具体实施过程中，协调共同参与的各方，最大限度地实现规划意图与整体目标。最后，实时指导控制实施过程。总规划师与各方适时召开联合现场工作会议，共同商讨、形成共识，结合具体困难与现场情况及时调整方案。

4. 结合城市精细化治理的实践

结合岳阳路的风貌道路整治，可以更直观地看到城市精细化治理的实践。岳阳路位于衡复风貌区南端，属于一类风貌保护道路，是近代上海历史最久远的城市道路之一，长947米，宽15米。其周边历史建筑约90处，其中，优秀历史建筑11处，保留历史建筑12处，道路两边行道树高大茂密，排列整齐，沿线聚集一批国家级科学文化院团，比如上海中国画院、中国科学院上海分院、上海京剧院，等等。在实施过程中，岳阳路规划定位为一条集文化、科技、艺术和生活于一体的风貌道路，实施策略注重微设计、微行动思路，在重要节点上分阶段实施，在管理机制上引导和监管并举。通过对岳阳

路历史人文的挖掘、街区风貌的保护、景观环境的提升，以及功能活力的激发，目标是在5 年内将岳阳路打造为高品质的慢生活文化艺术街区。

 

衡复历史风貌区内道路整治效果前后对比

 

 

三、 创新 · 成效

实施精细化规划管理的目标是提高服务水平和规划管理效能。这些年来，徐汇区以精细化管理理念为指导，从区域统筹、城市设计、项目管理等多个方面进行实践和探索，取得了良好的实践效果。

一是在区域统筹的指导下，实施不同规模和性质的城市更新项目，促进土地使用效率不断提高、城区功能不断完善。一方面，城市更新盘活了一些存量土地资源，土地集约利用水平提高，比如徐家汇科学教育电影制片厂等一批城市更新项目，既对社区公共要素短板进行了补充，又使公共服务设施与地块功能相辅相成，文体共生，提升区域公共服务水平；另一方面，渐进式、小规模的城市更新不断激发城区活力，比如衡复风貌区内东湖绿地、襄阳公园等更新项目，通过空间、景观的开放共享，获得了良好的社会效益。

二是民生得到改善，环境进一步优化。在各类建设项目的推进上，徐汇区政府从各层面听取部门及公众的意见和诉求，注重规划细节，以服务人民群众生产生活为宗旨，着力完善城市功能，提高服务水平，解决停车配套、市政设施更新、公共服务设施不足等问题，补地区环境和设施的短板，提高居民生活质量，比如实施西亚宾馆城市更新项目，不只是老旧宾馆变身甲级写字楼的业态提升，同时还重点解决了城市公共空间不足、绿化品质较差、步行系统不连贯等问题。

三是城市特色得到进一步塑造与强化。文化和特色是地区发展的核心竞争力之一。衡复风貌区坚持整体保护和文雅利用，衡山坊、武康庭等一批项目，注入商务办公、特色商业等新功能，在建筑体量、风格、材质和色彩等方面与传统风貌保持协调，取得了好的效果。徐汇滨江利用工业遗产建筑改建美术馆等艺术活动设施，构成西岸文化走廊，打造文化品牌；保留一些带有工业文明特征的码头、塔吊、瞭望塔、轨道等遗存，塑造有特色的滨水开放空间。文化和特色让一个地方历久弥新，通过精细化的设计和实施，塑造了一批既有文化意蕴又具鲜明特色的城市空间。

四、 启示 · 展望

当前，徐汇区已经步入了创新驱动发展和经济转型升级的关键时期，注重城市内涵发展、功能区完善和品质提升，精细化治理对城区规划提出新的思路和要求。为应对新时期更加精细化的管理模式，要进一步完善工作方法。

一是搭建精细化规划管理体系。要进一步转变规划思路，按照精确、细致、深入的原则，搭建和完善精细化规划管理体系。

二是建立长期跟踪和长效管理机制。通过精细化设计控制手段落实规划意图，需要对地块提出深入细致的设计要求，这对设计技术力量的储备有很高要求，需要建立对设计团队的长期跟踪和长效管理机制，通过对规划业务跟踪、业务资料积累、年度工作评估和定期沟通等方式，逐步加强对各类设计团队的深入了解。

三是加强全过程技术跟踪服务。在衡复风貌区，探索实践地区的总规划师制度，通过建立稳定的规划师队伍，加强从设计到管理的全过程技术跟踪服务。这一方法可以逐步推广到其他地区，通过长期跟踪服务，在规划编制与管理中建立起桥梁，提高规划管理的精细化水平。