熊竞：【上观新闻】基本管理单元：上海郊区精细化治理中的一根“绣花针”
Release time：2019-03-04 09:50:00
作者熊竞系上海交通大学中国城市治理研究院《决策参考》编辑部副主任、责任编辑，助理研究员。原文刊于上观新闻。
做实基本管理单元，是上海市委2014年一号课题“创新社会治理加强基层建设”和二号课题“推进城乡一体化”两项课题研究成果在应用转化和具体落实中所推出的政策抓手。其目的在于补好上海郊区基层治理体系的短板，进一步提高基层公共管理的有效性、基本公共服务的可及性和基层民众参与的便利性，它是上海在探索超大型城市特点和规律的社会治理新路中总结提升的重要制度创新，是上海郊区精细化治理中的一根独特的“绣花针”。通过基本管理单元的设立，郊区治理体系更加完善，治理网络更加细密，治理能力更加强化，无疑将为上海推进乡村振兴战略、实现上海2035规划中制定的15分钟社区生活圈建设、推动上海城乡统筹发展等都将发挥重要基础性作用。
上海基本管理单元建设的进展特点与主要成效
根据《关于做实本市郊区基本管理单元的意见》和《关于推进做实基本管理单元的实施意见》等文件的规定，“基本管理单元是在本市郊区城市化区域集中连片、边界范围相对清晰、人口达到一定规模、管理服务相对自成系统的城市人口聚集区，是承载和配置城市基本公共服务、基层社会管理的非行政层级基本单元。”从基本管理单元的管理和服务资源配置看，目前主要是解决“3+3+2+X”的标准力量配备问题，即第一个“3”是指社区服务相关的“社区事务受理中心”、“社区卫生服务中心”、“社区文化活动中心”，第二个“3”是指社区管理相关的“公安派出所（警务站）”、“城市管理所（网格中心）”、“市场监督管理所”，“2”则是指社区党委和社区管理委员会以及社区服务中心。考虑到各地实际，各基本管理单元也可以因地制宜、力所能及的设置社区中心、社区生活服务中心、养老服务中心等“X”项目。从目前基本管理单元建设的情况特点来看，涉及面广、影响深远，软件硬件建设顺利推进，总体而言基层治理成效明显。
从基本管理单元看上海基层治理中的风险和挑战
尽管基本管理单元建设取得了诸多成绩和效果，但从基层区划的规律和上海未来面临的新的基层治理环境看，仍需要关注一些可能的治理风险和挑战。
一是如何规避“扁平化”治理的风险。目前，全市基本管理单元的社区党委书记一般按副处级进行设置，且“3+3+2”都是集中设置和办公，这一格局确实实现了重心下移和资源下沉的目标，但是否也存在促使基本管理单元从上传下达的帮手、助手演变为吸纳行政资源后的“行政层级”，从而增加基层治理的链条，相悖于扁平化改革取向的风险？当然，对于郊区大规模人口导入的大居，随着入驻率的提高和城市化的推进，未来也是可以考虑改设街道办事处的。
二是如何规避“行政有效、治理无效”的风险。目前基本管理单元建设虽然强调了“多元协商共治机制”、“社会化运作机制”、“民主自治机制”和“监督评议机制”，但在实践中行政的力量还是具有强大的惯性，特别是有行政编制下沉后，为社区行政化强化提供了土壤，即使基本管理单元仍定位非行政层级，但其“悬浮”于居民自治第一线的空间格局，仍使其以行政风格参与治理增加了风险，不仅不利于基层民主的发育，也存在“治理成本”过高的风险；更加需要防范的风险是，基本管理单元作为街镇与村居之间的“中间层”，还可能存在“虚化虚置”的风险，特别是派出所、城管、市场监督等力量下沉如果不能及时到位，社区中心仅仅作为机械的收纳派发任务平台，则甚至可能出现“行政无效、治理也无效”的尴尬局面。
三是如何规避“一刀切治理”的风险。推进基层精细化治理的有效路径之一是分类管理，从行政区划作为空间分区、分类和分层治理的制度而言，建制，也可以说“政区通名”其实就是代表不同地域和居民类型的管理框架，建制类型的丰富根本而言就是精细化管理的基础。我国目前的基层建制仅仅包括乡、镇、街道办事处（准政区）三个类型，且随之大量的整乡改镇，乡镇之间的区别也日益模糊，从建制设置来整体、规范、直观的区分治理类型已非常困难。上海基本管理单元建设中，将所有单元统一称为基本管理单元，不仅难以反映差别，而且这一名称本身过长。
四是如何规避“新的城乡空间分割”的风险。乡村振兴日益成为我国城乡发展中一个重大战略，而对于上海这座超大城市而言，推进乡村振兴战略的核心任务之一是构建郊区城乡一体化的精细化治理体系。根据基本管理单元的概念界定，“基本管理单元是在本市郊区城市化区域集中连片、边界范围相对清晰、人口达到一定规模、管理服务相对自成系统的城市人口聚集区”，这一界定使得基本管理单元在空间划分上主要是集镇社区，而对于一些中远郊区而言，集镇周边还分散布局相应的农村社区，尽管“三个集中”实施以来，农村居民点分散的状况得到一定程度的解决，但有些区域可能在集镇外仍散落一些农村社区，而这些农村社区的居民也需要就近在集镇办理相关的公共事务，如果在基本管理单元划定后，相应的管理服务力量仅囿于划定区域内部，则周边农村社区的管理和服务则可能造成一定的影响。这可能在治理架构上影响到乡村振兴战略的实施。
完善上海基层空间区划的政策建议
一是强化基本管理单元的分类管理。由于基本管理单元数量众多，差异较大、类型较多，可借鉴中国历史上对同一层级的同一建制政区进的等第管理，也可以对基本管理单元进行等第划分，在类型和等第划分的同时，重要的是为基本管理单元未来的走向做出基本判断，例如为析出街道做准备的，为增设新镇做准备的，为逐渐退出做准备的，为职能定位转变做准备的等等，可以更好的实现基本管理单元的可持续管理。同时，在基本管理单元管理过程中也应实行“综合评估、可进可出”的动态管理，对于建设不到位、作用发挥小的基本管理单元制定“退出机制”，并与市编办等部门制定相关政策，将相应的资源用于新建或其他基本管理单元。
二是优化基本管理单元通名的调整与地名的保护。基本管理单元，这一术语确实可以很好的表达这一空间治理组织的特点，包括它的管理服务属性、基层基础属性、空间单元属性。然而，从其体现社区共治自治的平台功能而言，可能还有所不足，是否可将其名称调整为“基本治理单元”。此外，在各基本管理单元成立后相应的办公机构铭牌、印章名称等方面，用基本管理单元这一名称较长，是否在这些通用名称上，采取以往镇管社区的“**社区”模式等。还需要指出的是，应积极利用基本管理单元建设强化历史地名的保护。
三是强化基本管理单元中智慧社区建设和老旧集镇的更新改造。要实现精细化管理、科学化管理，应充分应用大数据、互联网等新型治理技术工具，推动社区的智慧化发展。基本管理单元在配置了诸多管理服务资源后，对于在被撤制镇的基本管理单元，还应加强市政设施、基础设施和镇容镇貌的更新改造，改善老百姓的居住生活环境。对于一些古镇老街，还应加强老建筑的保护、非物质文化遗产的保护和乡土文化的挖掘。
四是理顺权责利关系、坚持非行政层级的定位。总体上，基本管理单元应定位在街镇的管理服务在基层的延伸机构，其所拥有的行政管理权限来自于上级政府的委托和授权，代表上级政府进行相应的行政管理。但是，基本管理单元还有一个重要功能是搭建社区共治和自治的平台，从这个意义而言，它又是推进村民自治的村民委员和推进居民自治的居民委员会的自治型组织。基本管理单元作为非行政层级，必须坚持“非行政”中间层的定位，在强化基层党建和发挥党建引领的同时，充分发挥共治自治、协商治理的治理机制，通过“夹层治理”协调平衡好权力与责任、行政与自治、街镇与村居、政府与社会、城市与乡村之间的关系。