熊竞、邓玉玲【澎湃新闻】垃圾再生｜长三角一体化的重要突破点：垃圾综合治理
Release time：2019-01-15 14:50:00
长江三角洲地区作为世界第六大城市群，正面临“垃圾围城”等生态治理难题。垃圾综合治理作为一项综合性、系统化、长期性的社会工程，需要区域之间在垃圾处置监管上跨区合作、垃圾处置技术和产业上密切联动、垃圾治理经验上交流借鉴，因此，以垃圾综合治理作为推进长三角一体化的一个突破点，不仅重要而且可行。
习近平总书记在上海考察期间，特别强调，垃圾分类工作就是新时尚，垃圾综合处理需要全民参与，上海要把这项工作抓紧抓实办好。
鉴于此，本文提出成立“长三角垃圾治理联合工作委员会”并建立长三角垃圾治理大数据平台、长三角垃圾联动处置监管平台等工作机制；聚焦一批“垃圾治理”重大科技创新工程和创新产业项目，促进长三角共同研发和应用垃圾治理最新技术；开展长三角垃圾治理最佳实践案例评选等政策建议，供决策参考。
一、以垃圾治理为抓手，促进长三角一体化
住建部的调查显示，全国有1/3以上的城市被垃圾包围。以建筑垃圾为例，截至目前，我国建筑垃圾的现存量已经超过200亿吨，仅2017年产生量就高达约24亿吨，并以高增长率持续上涨，到2020年有望突破至50亿吨。而这仅仅是垃圾围城的“冰山一角”，垃圾围城的局面倒逼城市垃圾治理，已经到了刻不容缓的地步。
以上海为龙头的长三角区域是中国规模最大、经济最发达、城市密度最大的区域经济体，生态环境保护和经济发展的矛盾也更为突出，城市群绿色协同发展尚未形成整体合力，垃圾治理的需求更加迫切。
由于我国垃圾处置监管的部门性和地方性，使得有一些垃圾清运车辆或企业，绕开监管进行跨地区的违法倾倒和填埋。例如，2017年就曾有一则新闻，讲述巨量垃圾登陆江苏太仓和上海崇明岛的江岸，严重威胁上海水源地，最后调查发现，这些垃圾其实是归属100多公里外的浙江嘉兴。
事实上，长三角区域便利发达的水网条件为异地垃圾倾倒提供了一种以邻为壑的“长三角”模式，这种备受争议的跨界违规违法运输垃圾屡禁不止的原因之一在于，各地区监管难成合力、司法机关面临着垃圾鉴定的难题，需要区域一体化统筹解决。
垃圾分类实现减量化是一个长期过程，在短期内可能还是难以赶上垃圾增长的速度，因此，提升垃圾处置能力仍是未来各城市在垃圾综合治理中的重要手段。上海具有更为先进的垃圾处理技术和PPP合作经验，长三角周边地区则可能具有级差地租的土地成本和环境成本优势，这为各方在垃圾处理上提供了充分合作，共赢和多赢的契合点。
垃圾治理是一个科学体系，是一项系统性和长期性的社会工程，不仅需要顶层设计，更需要在多个治理环节中分类分步探索、及时总结经验、最终凝练形成制度。就垃圾的治理流程而言，需要在前端分类投放、中端运输转移、末端处理等环节衔接到位，任何一个环节出现问题都会造成垃圾处理不畅。
比如，从关键的“源头100米”，即垃圾分类开始，如何引导和监督居民进行垃圾分类，提高垃圾减量化意识，是一个极具挑战性的居民参与难题；中转阶段，如何杜绝“混装混运”，实现智能运输，又是一个兼具技术性和制度性的问题；末端处置，如何提高再生资源率，减少环境污染，则考验着“邻避效应”的破解和企业的社会责任感；等等。
二、推动垃圾治理的对策建议
（一）建立长三角垃圾治理的监管协同与联合处罚机制
在长三角区域一体化的背景下，目前垃圾治理棘手的一些问题有望得到解决。比如“跨界垃圾倾倒”问题，市场化运作中层层转包的利益链条，以及非法倾倒时职能部门的监管缺失，是生活垃圾跨界倾倒的主要原因。
对此，可由长三角区域办公室牵头，统筹协调各区域的职能部门，搭建全方位、宽领域、多层面的对话交流与协作共建平台,并成立“长三角垃圾治理联合工作委员会”。各方围绕共同目标、共同需求、共同利益，明确工作目标，落实工作责任，解决垃圾治理中的重大问题。包括建立长三角垃圾治理大数据平台、长三角垃圾联动处置监管平台、长三角垃圾治理处罚联动机制等，为区域整体提升垃圾综合治理提供强大的治理合力和组织保障。
此外，还可针对垃圾中的特定类型，联合调研、会商、共同制定出台相应的处置办法和意见，例如建筑垃圾、快递垃圾、白色垃圾、洋垃圾等。
（二）长三角垃圾治理的技术联合攻关和产业融合互动
长三角城市群之间的文化、历史、区位、资源条件存在一定的相似性，存在一定的经济同构化、产业同质化，因此产生的垃圾类别和形态也类似，但是各城市垃圾末端处理和资源化利用能力不一且处于瓶颈阶段。
比如老港基地承担着上海市区生活70%的废弃物处置功能，其再生能源利用中心的日处理能力可达3000吨，在垃圾处置领域属水平较高，但不可避免地对大气、水体等造成污染，并没有充分挖掘垃圾中蕴含的资源潜力。
为此，长三角区域要瞄准世界“垃圾处置”的技术前沿和最新模式，以创新链、技术链和产业链的深度融合，技术创新、模式创新和制度创新的密切配合，利用区位、人才和经验优势，力争聚焦一批“垃圾治理”重大科技创新工程和创新产业项目，实现核心技术和关键领域的新突破。长三角各地区可有效地共享产业优势、共同探讨垃圾处置的创新技术，有利于推进整个区域的垃圾资源化回收利用。
特别值得一提的是，近年来很多拥有较强的垃圾处理实力或者研发能力的企业已经落户长三角部分城市，并在垃圾治理领域发挥作用。若能有效追踪这些企业，并在长三角格局中积极布局，继续加大对他们的投资力度，引导他们更精确地瞄准需求，可进一步提升长三角垃圾处理能力。
除此以外，也可多对接其它垃圾处置下游产业的新形态，比如对可回收垃圾的合理化利用去向进行规划或投资的产业，可打造生态型、公园型的资源循环利用基地，化“邻避”为“迎臂”；比如“互联网+”企业，建立长三角可回收资源的大数据智慧应用平台，把各单位的“处置孤岛”串联成相互关联的收纳库，实现回收资源的智能供需匹配和信息共享。
（三）长三角垃圾治理的经验分享和资源共用
长三角各区域在垃圾治理领域各有所长，比如杭州在垃圾回收方面取得了显著效果，余杭区的“虎哥回收”模式开创了“政府主导、企业创新、居民参与”的垃圾治理新模式；苏州通过打造和完善建筑垃圾治理体系，有效提升了城市建筑垃圾处置、管理和资源化利用水平；上海市浦东新区老港镇有效化解垃圾焚烧项目的邻避冲突等。
因此，各城市可就各自垃圾治理的探索经验进行分享交流，包括已经形成的或正在试点的垃圾治理的制度化做法、系统性工作等，也可就各自的发展情况对接所需的可回收资源，最后结合实际情况取长补短，更好地推动垃圾治理。
可以由长三角区域合作办公室或相关职能部门牵头，长三角地区的高校或智库定期组织和召开合作交流会，邀请长三角区域垃圾治理某一方面做得好的机构分享垃圾治理经验，或开展实地调研，还可举办例如“长三角垃圾治理最佳案例”评选等活动，加强长三角各地区的对接、交流、沟通，促进垃圾治理经验分享。
（作者熊竞系上海交通大学中国城市治理研究院《决策参考》责任编辑，博士后；邓玉玲系上海交通大学中国城市治理研究院《决策参考》编辑部助理编辑。本文为国家社科基金项目“基层政区空间重组视野下的基本公共服务均等化研究”（18BGL257）的阶段性成果。）