【人民网】城市精细化管理：行政管理学者如何看

人民网上海8月5日电 今年3月5日，习近平总书记参加上海代表团审议时强调：“走出一条符合超大城市特点和规律的社会治理新路子，是关系上海发展的大问题。城市管理应该像绣花一样精细。城市精细化管理，必须适应城市发展。要持续用力、不断深化，提升社会治理能力，增强社会发展活力。”目前,国际上关于 “城市精细化管理”的研究也是前沿，如何推进仍在初步探索。但毋庸置疑的是，我国行政管理学科对此应有独特的认识。

7月23日，一场汇聚了业界众多知名专家学者的“城市精细化管理：行政管理学者如何看”论坛在上海交通大学徐汇校区成功举办。论坛由上海交通大学中国城市治理研究院主办，来自中国行政管理学会、同济大学、上海交通大学、华东师范大学、中国人民大学、北京航空航天大学、北京师范大学、南京大学、华中师范大学的行政管理学者出席论坛，纷纷就“城市精细化管理”发表了自己的真知灼见，助推我国城市精细化管理的研究与实践。

上海交通大学文科建设处处长、中国城市治理研究院常务副院长吴建南在介绍举办此次的论坛背景时表示，精细化管理研究在世界范围内源于泰勒，后来通过丰田公司零库存管理、六西格玛管理得到了发展。目前，政府精细化管理方面有一些相关研究成果，城市精细化管理方面则尚未发现系统研究，国际上研究也并不多。国内城市精细化管理的实践并非始于今年，部分大城市早已有所行动，如北京、上海、南京等。习近平总书记发表“城市管理精细化”相关讲话之后，相关实践热度迅速上升。从参与对象的数量及活跃程度来看，越来越多的城市开始尝试创新，城市精细化管理的氛围正在开始形成。但就主题明晰程度而言，大家对精细化管理的理解千差万别，甚至同一城市不同职能部门的理解也不尽相同。事实上，学术界对精细化管理的概念界定也尚未形成一个清晰、准确、统一的认识。这就直接导致了各种各样精细化管理的出现，但大部分只是开始重视管理，精细化却做得少，如何精细仍需突破。吴建南教授还介绍了中国城市治理研究院开展的相关研究工作。随后，论坛从“城市精细化管理与行政管理学的渊源”入手，对城市精细化管理的内涵、意义、实施等方面进行了深入探讨。

学科属性——从城市精细化管理与行政管理学的渊源说起

论坛从学科属性出发，探讨了城市精细化管理与行政管理学学科之间的关系。

中国人民大学教授张康之指出，城市精细化管理属于市政管理学科，而公共行政作为一门科学，正是来源于市政管理。张康之教授介绍道，在20世纪初，美国首先发生了市政研究运动。后来，美国通过市政经理协会而将市政研究推广到了全世界。正是这场市政研究运动催生了公共行政学。从大学中的专业设置来看，当时许多大学新开办的专业叫“市政管理”；而在1932年之前，并没有出现与行政相关的专业。后来，美国市政经理协会锡拉丘兹大学麦克斯韦尔学院合作开展市政经理培训项目。经过发展，市政经理培训项目以MPA专业的形式更多地面向政府，为公务员以及考公务员的人进行专业培训，并展现出了巨大的专业发展潜力,以至于各个大学纷纷效仿，争相举办该项培训。更为重要的是，由于该培训项目引发了行政管理方面的教育需求，因此许多大学开始设置与行政管理相关的院系，而一些大学与行政管理相关的院系其实是从市政管理院系更名而来。总之，从城市管理学与公共行政学的关系来看，城市管理先于行政管理进入学者的视野，成为科学研究的对象。

华东师范大学教授吴志华则认为，如果从研究范式来看，那城市精细化管理研究则是由行政学和政府行政的范式演变而来的。20世纪的行政学和政府行政的范式演进，先后经历了公共行政和公共管理两大范式。21世纪初以来又开始转变为治理和公共治理范式，包括整体性治理、网络化治理、协同治理、数字治理等，由此延伸出城市治理这一新概念。城市精细化管理在层次逻辑上从属于城市治理，由此，探讨城市精细化管理的新内涵，应该在城市治理的大概念、大思路中予以把握。

概念解读——城市精细化管理内涵如何界定及冷思考

与会学者还围绕城市精细化管理及相关概念的内涵展开了热烈讨论。

中国行政管理学会原执行副会长兼秘书长高小平认为，精细化管理是一个行政学的概念。行政学强调严谨、细致、一丝不苟的精神。行政学研究工作效率、公共服务绩效等等，必须要有精准的量化分析，都离不开精细化。同时，精细化管理也是一个地域性、工业化、现代科学、管理学、以及现代治理的概念。

上海交通大学吴建南教授认为，城市的精细化管理其实是科学管理，是基于精密、细致的研究、规划来实施的管理。城市管理与绣花一样，需要顶层设计，需要一丝不苟，需要精确细致。 事实上，习近平总书记用绣花来形容城市管理，从更高层次上来说，是要求城市政府转变其职能、重塑价值观，从政府自身的职能定位出发，进一步理顺政府与市场的关系、明确政府与公众的关系，从人民的需求出发，由管理型政府向服务型政府转变，完善流程，不断创新，持续改进，提高服务质量。

南京大学教授孔繁斌从两个基本路径对城市精细化管理进行了分析。一方面是科学管理的路径，即依照科学管理的路径能够做精细化。另一方面则是伦理的路径，有时候最后一公里的问题不是技术的难题，也不是资金的匮乏，而是公共服务伦理的欠缺。同时，精细化管理方案的方向是否正确，是否有效，关键是公共资源分配和公共服务公正性供给的过程与水平。此外，孔繁斌教授还探讨了城市精细化管理的成本效益问题。

北京航空航天大学教授胡象明则从三个层面对城市精细化管理进行了解读，第一个层面是理念，不同地域人的精细化管理理念不同。第二个层面是制度，包括宏观、中观和微观的制度。第三个层面是技术，没有技术含量的精细化管理只是空中楼阁。另外，胡象明教授指出，政治学学者善于研究理念和宏观制度，行政管理学学者善于进行中观或微观制度设计，但技术层面则需要与技术专家协作。

张康之教授对习近平总书记参加上海代表团审议时提出的“科学化、精细化、智能化”进行了分析。习近平总书记提出的“三化”是一个整体，构成了城市管理观念的基本内核。其中，科学化是前提，精细化是手段，智能化是显现特征这“三化”的统一，就是城市管理能力的整体提升，并造就出现代化的新型城市，即“智慧城市”。

同济大学教授孙荣则认为，智慧城市可能更多的是搞互联网技术的那些人对这个城市管理的一个智慧城市的名词的提出，城市精细化管理可能更多是从我们城市政府的行政管理、公共管理的角度考虑这些问题，如果说两者，城市的精细化管理应该是把智慧城市包含在内。

原徐汇区人大主任陈高宏认为城市精细化管理大体包括六个方面的含义：一是标准化，包括流程化、模块化、数量化等；二是专业化，包括对规范性、科学性、以及协同性的考虑；三是人文化，与文明的概念结合起来，与对人的尊重、关心、关怀结合起来；四是法制化，需要规则、制度、规划、体系进行保障；五是智能化，需要利用现代信息技术手段实现精细化；六是精准化。即收放自如，既有个性，又有差异，可以动态适应不断变化的管理内容，而不是僵化的管理。

北京师范大学教授杨冠琼认为精细是相对于粗放而言的，两者在理念、心智、态度三个方面存在区别。同时，杨冠琼教授对“非精细化”进行了界定：第一，僵化不是精细化；第二，抱残守缺不是精细化；第三，各自为政不是精细化。第四，大一统不是精细化；第五无所不包不是精细化。

华东师范大学教授吴志华对城市精细化管理的内涵进行了冷思考，指出城市精细化管理的应有之义不宜扩大化。精细化管理的提出和实践在企业界由来已久，其管理学含义相对确定。当下，公共部门引入精细化管理这一概念并提出城市精细化管理的命题之时，需要理论与实践相结合地研究城市精细化管理的应有外延，避免将其随意扩大化，如把现阶段城市管理和城市治理几乎所有的工作都装进了精细化管理的“篮子”里，把宏观的体制、中观的方法、微观的做法都一揽子归属于城市精细化管理之中。吴志华教授指出，尽管精细化管理涉及到体制，而且任何领域的工作需要精细化管理，但精细化管理本义并非宏观层面的体制问题，而是如何做好具体工作的中微观方法。

价值意义——为何实施城市精细化管理及其理论研究

杨冠琼教授从公共价值创造的视角回答了“为什么要实施城市精细化管理”。精细化管理是在西方工业化后期提出的概念，而现阶段我国探讨该话题则处于工业化的路上。目前，我国很多城市的管理都是粗放式的管理，但其中存在利益谋取和再分割的问题，而民众话语权的提升则加剧了对粗放式管理的冲击。因此，城市精细化管理的目的在于：转型期中国社会的公共价值经历了由小到大的过程，所以要通过精细化的治理、管理，使个人价值相互补异的能力更为强大。

孔繁斌教授认为城市精细化管理是公共服务价值链打造不可或缺的环节。缺少城市精细化管理，整个公共服务的价值链就无法实现。当前，不同城市之间在治理水平上的差异，除了地域的硬性约束之外，也取决于城市治理所打造的价值链。城市治理价值链的质量和核心若没有精细化管理作为支撑，即使有着优良的理念设计也难以带来优质的治理绩效。

陈高宏主任对城市精细化管理的价值与意义进行了总结分析：第一，“城市精细化管理”是一个成长话题。从工业化流水线的提出精细化管理，到现在从地域性、管理学、行政学讨论这个概念，其时间轴上的纵向历史延展性，表明该话题具有“成长性”生命力。第二，“城市精细化管理”是一个时代话题。该话题在时间的横切面上亦有其特殊性。中国发展到了以城市更新为主体的现阶段，对于巨大、多元现代城市的治理，以往粗放式的管理已经远远不够，所以要提出精细化管理。第三，“城市精细化管理”是一个理论话题。研究“精细化管理”的概念一定要在系统、协同、整体的方法论上进行，不可顾此失彼。第四，“城市精细化管理”是一个实践话题。要在分领域、分时空、分项目的探索中积累经验，提炼成果；要在工具理性与价值导向、秩序与活力、规则与创新的时间把握中，形成一批案例。

落地实施——城市精细化管理需“四化”及可操作性

对于城市精细化管理如何落地实施的问题，与会学者从不同角度进行了讨论。

吴建南教授认为，欲实施精细化管理，首先要明确城市居民的需求，让管理有的放矢；其次，应该梳理城市管理和服务的流程，看是否能够以较低的成本提供更好的管理和服务；在此基础上，还需要不断学习研究，看如何改进和创新管理与服务。对于很多城市来说，精细化管理首先考虑的是规划，梳理不同职能部门如何分工合作来实现城市的有效管理。

杨冠琼教授提出精细化管理首先需要倡导一种精神，这是其最终动力源泉。精细化管理的精神包括两个方面：一方面，树立人的尊严。城市不是简单的人口汇集地，而是讲尊严的场所。尊严是城市精细化运转的重要支柱。另一方面，坚持自由科学正义，这是人的尊严的重要来源。其次，城市精细化管理很重要的功能之一是使个人价值相互补异的能力得到提升，因此城市管理要做到降低消耗与成本，同时使得运转、衔接更加流畅。

胡象明教授认为城市精细化管理应该从程序化、标准化、数量化、智能化（信息化）等四个方面着手实施。其中，程序化不仅仅是设置程序，还应让广大市民知晓程序，并能够切实保障市民维护办事程序的权利。标准化是让城市管理各部门的行政工作制定相应的可操作化标准，并将标准、程序与制度结合起来。数量化要求制定量化的标准而非定性标准，以利于准确操作。智能化也可称为信息化，即通过运用现代信息技术手段实现精细管理和精准服务。胡象明教授强调，对城市精细化管理而言，精细化不只是一种管理理念，还应是一种管理策略，甚至是具体的管理方案。而要把这种管理理念变成管理策略和管理方案，必须要向程序化、标准化、数量化和智能化方面发展，变成可以操作的系统，这样才可能实现城市管理的精细化。

吴建南   上海交通大学中国城市治理研究院常务副院长、教授

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