陆 铭：“城市病”与人口增长关系不大

2016年8月22日，上海市发布了《上海市城市总体 规划（2016-2040）（草案）》，将指导未来24年的上 海城市总体发展。草案规划中的两点引人注目：一是将 上海2040年人口调控目标设为2500万（国家统计数据显 示，2014年的上海常住人口已超2400万）；二是要求上 海规划建设用地负增长。 通过“控制人口增长”和“限制土地的供应”而控 制城市规模的发展逻辑，实际上暗合了时下将拥堵、污 染和不安全等“城市病”简单归因于人口增长的认识。 上海这样的城市,人口规模是由全国总人口规模决定 的，而不能单看一个孤立的数字。实际上,在人口和土地 需求高的城市,控制人口增长,限制土地供应,同世界上城 市经济和文明发展的“普遍规律”是不相一致的。 但中国的问题是，人的流动不自由，土地和资本等 生产要素也受制于现有的制度和政策，配置也不合理， 因而统一市场没建起来。结果是，适合发展“聚集经 济”的上海等东部城市，劳动力短缺，土地供应不足， 地价上涨，房价飞涨。中西部地区，土地却供应过剩， 工业园荒废，乃至变成“鬼城”。 目前的“建设用地指标”制度，把大量指标给了中 西部地区，在东部则严控甚至减少（特）大城市的土地供应。这个问题，用建设用地指标交易就可解决：内地省份减 少一平方公里而东部城市增加相应面积的建设用地，同时向前 者付钱。全国建设用地总量没变，土地需求多的得到更多的供 应，而没需求的，减少土地供应。 除了政府掌握的建设用地，还有农村集体建设用地。城市 化过程中，农民数量减少，建设用地就会出现部分闲置。如果 建设用地指标可交易，以宅基地为例，一个不打算回老家的农 民工，就可用宅基地的使用面积，去相应增加他所居住城市的 建设用地，同时宅基地复耕，全国总的农业用地也没减少。他 在工作的地方，地价远超过他的宅基地在老家的价值，这一部 分差价可以成为农民工市民化的资金来源。 “城市病”与人口增长关系不大。首先，在世界人类发展 历史上，无证据可证明“城市病”的产生是人口多带来的。伦 敦、东京和纽约，城市病最严重是在1950年代前后，此后，人 口成倍增长，城市病却缓解了。退一步讲，如果真要说人口多 导致了拥堵和污染，那么，年收入百万和五万的两个人，相比 较而言，谁更增加拥堵和污染？五万的人没有车，甚至不坐出 租车，带不来污染和拥堵，像中国一线城市通过驱赶小餐馆和 理发店控制人口，可他们占用了多少公共资源？ 退一步讲，就算人口多造成“城市病”，这也是一个供 给需求的问题。公共服务短缺，特别是基础教育，就该多建学 校。拥堵，是开车的需求和道路供给的问题，第一可多造路 （包括地铁），多发展高效率的公共交通，第二可以实施更科 学的城市规划。这是供给侧改革。污染如果是小汽车尾气造成 的，就发展公共交通。 “城市病”是由于存在供需矛盾，也就是供给不足。但 在有些问题上体现的更复杂。最近一轮控制人口的情况下，一 线城市一方面在清退外来人口子女，但另一方面在某些地方却 出现学校招不满学生的情况。对于义务教育，假设供给小于需 求，现在有供给，但却限制需求。目前政策引导资金给予在中 西部发展没优势的基础设施和工业。如果这样，对中国经济的 发展不利，现在应让一些政策做出调整，增加社会公共利益支 出，才能尽快走出困境。