陈尧：【中国社会科学报】科学辨识民主与国家治理的关系

【核心提示】现实和理论均表明，民主与社会经济发展之间的相关性并不明显。民主不等于国家治理，两者的关系需要进一步澄清。国家治理能力的实现和治理过程有着复杂的内容和要求，国家治理活动具有很强的专业性和技术性。必须依靠专业知识、能力和丰富经验才能制定政策和实施管理，因而对治理者提出了很高的要求。一般公民如果没有经过长久的历练，想要承担国家治理的任务会有较高的难度。

社会转型与国家治理

长期以来，国际社会秉持这样一种观点：民主在道德上是值得追求的，甚至是唯一的政治目标，一个国家的政治发展道路就是建立民主并不断改善民主的质量和水平。这一观念似乎已经根深蒂固。然而，20世纪后期大量后发展国家选择西式民主道路之后，出现在它们面前的却是政局不稳、贫富分化、经济衰退、社会不平等、法治不彰、部族冲突、腐败盛行甚至国家分裂等问题。即便是西方民主国家，也出现了债务危机频发、社会分裂加剧、阶层政治对立、公共服务供给不足、社会不公日益严重以及极端主义威胁等矛盾。美国学者福山指出，随着时间的推移，政治制度既有发展，也会遇上普遍的政治衰败，而民主本身也会是衰败的来源。以美国为代表的西方民主体制遭遇了严重问题。而狭隘的意识形态、僵化的观念与根深蒂固的既得利益集团相结合，这种状况随着时间的推移日益严重，阻碍了民主制度的更新，导致西方政治和社会体制对各种危机应对乏力。

1民主不等于国家治理

西方民主成了政治衰败的根源，这或许是大多数人所无法理解的。在过去两三百年中，民主似乎与社会经济发展相伴而行。在许多人看来，正是民主带来了社会经济的增长。民主与经济之间的兼容关系也成为不少理论家眼中的定律。然而，这一“定律”却在20世纪六七十年代被打破，东亚、拉美等一些被认为是威权主义政体的兴起伴随着经济的高速增长。相比之下，大量实行西式民主的国家尤其是新兴民主国家，在社会经济发展方面的成就乏善可陈。

现实和理论均表明，民主与社会经济发展之间的相关性并不明显。民主不等于国家治理，两者的关系需要进一步澄清。

就其本质而言，民主就是“人民的统治”。古希腊历史学家希罗多德较早使用民主这一概念，以表述城邦中的政治实践：城邦事务由公民所参加的公民大会通过直接讨论和投票的方式作出最终决定。这一概括十分精确地体现了民主的实质：基于自身权利基础之上的人民自治。近代以来，民主逐渐演化为间接形式，以普选制、议会制、政党制“三驾马车”构成的代议制民主成为西方政治体制的主要形式。20世纪中期以后，宪政民主、分权制衡、法治等机制的健全将民主体制推向了鼎盛。

然而，代议制民主此后却日益退化为精英主义民主，演变为熊彼特所言的“民主方法就是那种为作出政治决定而实行的制度安排，在这种安排中，某些人通过争取人民的选票取得作决定的权力”。此类民主就是政治精英竞争获取权力和人民选择政治领袖的过程，民主的实质就在于一种竞争性的选举过程，通过选举产生的政治精英掌握政治权力，实施具体统治。精英主义的代议制民主隐藏着一个致命缺陷，即选举产生的政治家实际上不能代表任何事情。在代议制下，每个人享有投票的权利，表面上看是人人平等，但实际上谁也不拥有决定权，真正的决定权控制在少数人手中。在实行选举竞争的国家中，当选议员并不一定能力出众，不一定能忠实地代表选民或人民。实际上，他们代表的往往是精英阶层、财阀、利益集团的利益。为了获得选票，政党或候选人会竭尽全力讨好选民，而一旦获选，对选民的许诺就变成一纸空文。这使得选举远离民主，徒有形式。因此，现代民主尤其是选举民主仅仅产生了国家治理的代表，却没有回答更为重要的如何具体治理国家的问题。

2国家治理要求专业能力

国家治理的目的是提供人们期望的任何形式的政府都能提供的福祉，从经济增长、教育公平、社会保障到公共安全，使社会生活安定有序，民众对生活感到幸福满意。国家根据发展目标和计划，在一定的价值观念指导下，对所有社会领域包括政治、经济、社会、文化等进行决策、组织、协调、规范和控制。实现这一目的需要专业性的、职业化的复杂活动，也意味着国家必须具备有效的治理能力，亦即将国家的意志、目标有效转化为现实的能力。国家治理能力从性质上包括公共政策的制定和实施、公共物品生产与供给、公共资源配置与协调、国家安全的保障和国际关系的维系等；从内容上包括财政汲取能力、强制能力、资源配置和再分配能力、秩序管制能力、利益吸纳能力、社会整合能力、国家认同能力等。显然，国家治理能力的实现和治理过程有着复杂的内容和要求，国家治理活动具有很强的专业性和技术性。必须依靠专业知识、能力和丰富经验才能制定政策和实施管理，因而对治理者提出了很高的要求。一般公民如果没有经过长久的历练，想要承担国家治理的任务会有较高的难度。

有效的国家治理还要求国家在一定程度上具备自主性。国家必须既超越某些大众民主的短视主义和民粹主义，克服选举竞争产生的短期行为，也要摆脱利益集团和精英阶层的左右，推动政府制定长远规划，实现长期发展的目标。在这一点上，当代一些民主国家尤其是西方民主国家，落入了大众政治选举的陷阱而难以自拔。英国“脱欧”、特朗普当选美国总统对这些国家的未来将产生不可预料的后果。

3现代化不能离开国家推动

近代以来，先发现代化国家如英美、后发现代化国家如法德，其现代化的起点和动力并非民主，主要靠国家的积极推动。20世纪后期东亚地区在创造经济奇迹、拉丁美洲在获得经济快速发展时，这些国家尚未启动民主化进程。在特定阶段尤其是社会发展初期，经济社会的现代化与政治现代化、政治民主化之间并非“亦步亦趋”、协同并进。大量的研究表明，开启各国现代化大门的不是所谓民主，而是有效治理和保持远见。

当人们追求作为理想统治形式的民主时，想当然地认为民主政治会带来好的治理绩效。然而事实并非如此。一个国家可能在民主的程序、过程甚至结果等方面表现都不错，但是未必带来好的治理结果。政策与政策结果之间的关联性也十分复杂，而且政府不可能对所有的利益差异和分歧都予以满足。当代民主是关于选择和竞争的活动，失败者必定不会满意。国家治理所提供的公共产品和公共服务的程度与其民主水平不一定相关，提高民主质量也未必会提高政府的治理绩效。不管是历史还是当今现实中，由于未能满足民众的需要而失去民众支持的民主国家的例子不胜枚举。无论民主的形式和程序多么完美，对于一个无法提高经济增长、给人民带来安全保障、维护社会平等和提供合格公共产品的政府，人们不会对它的民主质量给予很高评价。

当我们审视整个人类的社会活动时，可以进一步发现民主的局限。作为政治权力运行方式的民主只是影响人类社会生活的制度之一，只有在政治领域才能发挥作用，超出这一边界，民主必然失灵。即使在所谓西方民主国家中，许多政府机构的领导者和管理者也不是选举产生的。人类社会生活的品质并非由民主或不民主所决定，而是由国家治理的结果反映出来。好的民主是一回事，好的国家治理是另一回事。民主政府的治理绩效不佳，就可能破坏民主的地位。对于国家治理而言，民主并非直接的工具，更不是解决社会问题的万灵良药。显然，不应认为民主要为所有的问题负责，幻想民主政治带来人们期望的所有公共物品的思想，注定只会看到民主的失败。

作者：上海交通大学国际与公共事务学院教授、上海交通大学中国城市治理研究院研究员

来源：《中国社会科学报》