彭勃、李利文：【光明网】城市精细化治理，多重难题待解

2017-07-04 17:47光明网

上海交通大学举办“复杂社会的精细化治理论坛”

　　光明网讯 今年两会期间，习近平总书记在上海代表团审议时强调，城市管理应该像绣花一样精细。在当前复杂社会的治理背景下，如何保持城市生活的温度和宜居，如何维系城市的多样性和包容性，如何提高居民的认同感和满意度，都迫切需要在治理思维、治理平台、治理机制、治理项目和治理文化等方面，打造适合城市复杂社会环境的精细化治理体系。2017年6月30日，由上海交通大学中国城市治理研究院和上海交通大学公共政策与治理创新中心联合主办的“复杂社会的精细化治理论坛”在上海交通大学召开。来自上海市住房和城乡建设管理委员会、上海市人民政府发展研究中心、上海市改革与发展研究院、上海交通大学、复旦大学、武汉大学、天津师范大学、华东政法大学、华东理工大学、浙江财经大学等实务界和学术界的专家学者，从公共管理、政治学和社会学等多学科角度，对城市精细化治理议题进行了深度的理论分析和政策研讨。论坛主题聚焦、辩解深入、观点纷呈，就化解目前城市治理中所产生的深层次难题达成一定共识，也为城市精细化治理的下一步变革提供了有效的政策智识。

　　一、城市精细化治理的内涵及争论

　　论坛围绕城市精细化治理及相关概念的内涵展开了激烈讨论。上海市住房和城乡建设管理委员会政策研究室主任徐存福认为，精细化是一个理念，看不见摸不着，在具体的工作中需要找到一个具体的载体。精细化是一个魂，魂要附体，才能被感知、被掌握。城市管理精细化和城市精细化管理是不同的两个概念，城市管理精细化主要是指城市治理全方位的精细化，而城市精细化管理则是有明确边界，限于当前城市管理工作领域的一种特定含义的精细化。华东理工大学人文科学研究院教授熊万胜从精细化的词源出发，认为精细化治理一方面意味着从不精细到精细；另一方意味着从社会系统的一种精细到另一种类型精细的转变。上海交通大学国际与公共事务学院教授彭勃强调精细化治理是复杂社会背景下的治理，复杂社会至少包含五层含义，分别是规模超大、结构复杂、流动性强、时空压缩和脆弱风险。

　　武汉大学公共管理学院唐皇凤教授主要从技术治理的视角，认为精细化治理是智慧城市的延续，是技术治理路径依赖的重要表现，精细化治理只是一个目标，还不是一种经验模式和实现方式。精细化治理在本质上比不是全新的，只是过去我国治理模式的一种更加技术化的展现。精细化治理有两个主要目标：一是通过技术创新来提升政府社会治理能力，二是通过精细化治理为市民提供个性化的基本公共服务。浙江财经大学杨雪锋教授提出从广度、高度、速度、密度、精度和温度“六度空间”来理解城市的内涵。他还从文化层面对精细化治理提出了自己的理解，认为绣花首先是农业文明的一种思想，针线、针脚、针头和布的这种关系可以从技术层面进行探讨。同时，精细化体现的是细致的态度、精美的技巧以及美学的意境。没有上升到美学意境的城市治理，都是一种粗制滥造。他还指出现有研究大都从政治学角度提出精细化治理的边界，可以大胆地从经济学的成本效益视角来界定城市精细化治理的合理边界。

　　二、城市精细化治理的功能及限度

　　城市精细化治理的重要体现之一是网格化管理，天津师范大学政治与行政学院韩志明教授以网格化管理为中心进行分析，认为清晰化是城市有效治理的基础，城市管理的信息化、智慧化和精细化都是以清晰为前提的，而清晰化的关键是获取和利用相关信息。网格化是实现城市治理清晰化的重要工具，其在管理单元的明确化、职责权限的条理化、管理要素的信息化、信息形式的可视化、信息利用的精准化方面具有重要作用，但作为精细化治理的网格化管理也有其自身限度，如网格化的规模与内容限制、信息搜集整理的成本限度、社会信息搜集的能力限度、社会事实信息化的有限性、政府职责权限的模糊性和信息利用平台的混沌性等。由此可见，虽然网格化技术具有实现城市治理清晰化的巨大潜能，但其也有其自身限度，这需要深入了解城市治理的运行状况，加强监控的技术，提高信息的价值，为城市治理提供良好的基础。

　　唐皇凤教授认为，现代城市系统的根本属性是复杂性，而复杂性容易带来技术漏洞和脆弱性风险，尤其是在当前信息化时代，要警惕数据利维坦的出现。数字媒体、数字技术和互联网的运用依然是一种寡头统治，没有实现去中心化，也没有导致民主化，反而加剧了寡头统治，城市精细化治理实际上是利用大数据等信息技术延续之前的管理方式。从情境和脉络上而言，我国传统的管理由于是一种高度专治的中央集权管理，同时这种管理又缺乏信息基础，因而总体上是一种模糊治理和简约治理。在延续传统管理模式的基础上，基于信息技术提升的精细化治理可能陷入四种迷失：一是对秩序的偏爱和对失序的恐惧，二是对确定性的偏爱和对不确定性的憎恨，三是可能增加数据治国和指标治理的迷信，四是工具理性日嚣尘上和价值理性黯然失色。总而言之，过度的城市精细化治理可能带来单线式治理危机、忽视城市社会多样性、增加漏洞概率以及陷入技术决定论等风险。

　　三、城市精细化治理的困境及成因

　　城市精细化治理虽然是一种积极的治理策略，但其面临的挑战也引起了大家的关注和讨论。复旦大学国际关系与公共事务学院韩福国教授认为，当前我国城市空间的物质空间结构发生了根本性转换，这主要表现在人们的居住空间发生根本性转移、人们的生活方式发生断裂式改变、人们的交往方式发生整体性变化、生产方式和文化形态也发生现代性的改造，由此导致政府管理的基础性条件发生彻底位移以及政党领导的机制发生了根本性改变。在这种背景下，精细化治理的短板不仅仅只是体现在粗放方面，还表现在现代管理者的知识储备非常匮乏、生产者的产业技能不高、居住者的自治能力差、环境的容量与挑战日益加剧、政绩考量超越了城市发展规模以及单位体制管理思维仍然起主导作用等方面。上海市改革与发展研究院党委书记赵义怀博士在垃圾分类和共享单车两个案例分析的基础上，指出了当前城市复杂性对精细化治理的巨大挑战。上海市改革与发展研究院副院长魏陆博士则在对比日本和上海两个样板城市的基础上，认为精细化治理的四个要素分别是人、钱、制度和意识，而我国城市精细化治理的突出短板是公共意识和政府部门意识不够。华东政法大学政治学与公共管理学院陈毅教授则表达了对城市精细化治理中的技术监控的担忧。

　　彭勃教授认为，当前精细化治理的困境产生的根本原因，是由于我们仍然沿用简单化的治理系统应对不断复杂化的社会，包括单向度的行政思维、单一的行政主体以及简单化的治理机制。具体表现为：第一，线性逻辑。认为治理行为和治理结果之间存在着固定的顺序性和逻辑关系，将复杂的社会因果关系简单对应。例如缺钱就给资源，能力不够就配编制，而从条件到结果之间的复杂内容均被遮蔽；第二，简约主义。将复杂的社会关系进行简化处理，希望抓住“牛鼻子”，通过指标激励和标准化控制的手段，改善整体治理面貌；第三，“绩效饥渴”。行政化治理的绩效导向性强烈，不仅要立时见效，还要让老百姓有感受。绩效渴求和及时回报往往滑向“眼球效应”，那些“显著性”和“能见度”高的问题容易得到重视，而那些体系性、趋势性、隐含状态的重大问题常被忽视或搁置；第四，“治理洁癖”。行政思维一般都无法容忍治理领域的灰色现象、非规范行为和特殊个案等，在治理行为中“眼里不容下沙子”，采取“一刀切”方式除恶务尽。进而导致社会多元特征和包容性大大降低，最终反而妨碍了公平公正目标和公众的获得感。

　　四、城市精细化治理的走向及选择

　　在城市精细化治理的未来选择上，大家也达成了一定的共识。韩福国教授针对城市精细化治理的短板提出了一些可能的转换路径，包括建立合理的主体之间的关系、从城市规划向社区规划转变、差异化而不是千篇一律、反对“运动式”的建筑、标准化不等于科学化以及大数据不等于大设备等思路。徐存福主任从工作实践出发，认为未来城市精细化治理应该实现“五个转变”，分别是从靠经验向靠标准规划转变，从传统作业向现代作业转变，从追求形象向追求内涵转变，从各部门各自为政向各部门协同合作转变以及从管理向治理转变。

　　原徐汇区人大主任陈高宏认为，精细化治理是一种对时代的划分、对价值的追问、对内涵的把握以及对思路的启迪。从思路启迪方面而言，他认为精细化治理应该在管理主体上从单一走向多元合作，在管理价值导向上从管理转向服务，在管理标准上从重视经验到定量的、规范的、责任分担的方面转变，在管理操作上从条块分割到协同治理转变，在管理机制上从应对式和突击性转向常态性和法治化，以及在管理手段上从传统的低技术水平转向数字化、技术化和现代化。

　　上海交通大学国际与公共事务学院陈映芳教授分析了文化治理的专业化问题，认为文化治理专业化应依托于职业化，而不是依托文化产业来推动城市更新。唐皇凤教授则针对数据利维坦现象提出未来城市精细化治理应该从数据驱动到市民驱动。彭勃教授认为精细化治理中出现了行政强化现象，表现为细分管理单元、前移管理中心、重点管理项目化、“精细”管理标准化、管理工具精致化以及管理考核指标化。这需要开发复杂化的治理体系，以应对复杂社会的治理使命。复杂化的治理体系分为三个层次：第一，政策体系层面。应提升政策次系统复杂程度，增加政策菜单选项。加强跨部门的合作机制，自下而上的分权机制，以及公民与社会的参与机制；第二，政策机制层面。开发兼具强制性和志愿性特征的混合型政策方案。使用政策延迟系统，赢得社会复原时间；第三，政策文化层面。使复杂治理体系沉淀到政策文化层面，呵护精致化的工匠文化；弘扬理性放任的治理风格；有所为，有所不为，为未来治理预留空间。总之，未来城市精细化治理的关键在于复杂社会治理的支撑体系的有效构建。

　　（作者：上海交通大学中国城市治理研究院 彭勃、李利文）