思想者｜刘士林：做城市规划应掌握“聚散”之道

来源:上观新闻  作者:刘士林 2016-12-11 05:50:31

 

城市是一个容器，也是一个有机体，一旦“装的东西过多”，超出了自身的承受极限，就必须学会“做减法”和“减负”。否则，不管是西方还是中国，都会毁于自己的贪欲。

【编者按】现在，不少城市为未来发展都会做规划。但是，怎么做规划？什么样的规划才是好的规划？恐怕依然存在困惑和模糊认识。上海交通大学城市科学研究院院长刘士林教授认为，为应对我国城市化的复杂性和城市病的挑战，我们需要建立更灵活和更富弹性的城市规划理论，“该集聚时集聚，该分散时分散”。以下是他在复旦大学的演讲。

 

为什么就是做不好一个城市的规划？这是各界一直在焦虑和热议的话题。如果说，在过去可以把原因归结为规划意识不强、规划观念和技术落后、规划的法律地位不明确等，那么在当下，尽管这些问题在很大程度上已被解决，但实际情况仍是“不做则已，一做也和过去差不多”。开始我们以为这主要是中国的问题，后来发现包括美国在内的西方国家，很多规划也是白做的，或者实施效果也与初衷差别很大。这就意味着我们可能有一些基本的东西有问题，如我们对城市的理解是否全面，政策和规划制定者的理念和技术模式是否符合城市发展规律等，对这些问题加以追问和反思，在今天仍不失为“亡羊补牢”之举。

 

 

“集中”是城市的规律，但却是双刃剑

 

 

城市规划是关于城市空间资源的制度性安排，并作为一种基础设计和基本配置而深刻影响到空间演化、人口集聚、经济增长、社会生活、文化消费等主要领域。英国诗人库泊有句名言：“上帝创造了乡村，人类创造了城市。”与生产力、生产关系、社会结构和文化生态简单素朴的农业社会相比，集聚着大量的财富与人口、复杂的社会与权力体系、多元的生存发展需要与感性享乐欲望的城市，从一开始就是构思、设计、规划、建造、生产和再生产的成果。要实现对这个庞然大物的合理安排和有效管控，必须了解和把握城市的规律和本质。

 

 

从世界城市发展史的角度看，城市最突出的本质和最主要的规律就是“集中”。

 

首先，这是由城市的天性和本质所决定的。马克思说：“城市本身表明了人口、生产工具、资本、享乐和需求的集中；而在乡村里所看到的都是完全相反的情况：孤立和分散。”城市空间特有的集聚功能，也被芒福德称为“容器”本质。但这本身也是一种深刻和无解的矛盾。一方面，“容器”具有的集聚和裂变功能，可以极大地提高城市生产生活的效率和效益。恩格斯在谈到19世纪40年代的伦敦时就指出：“这种大规模的集中，250万人这样聚集在一个地方，使这个250万人的力量增加了100倍”。但另一方面，任何“容器”都是有限的，一旦里面塞的东西太多，就会影响“容器”正常的功能和存在，甚至导致“容器”解体。芒福德曾把城市分为生态城市（Ecopolif）、城市（Polis）、大城市（Metropolis）、特大城市（Megalopolis）和“暴君城”（Tyrannopolis）五个阶段，前三个都是比较正常的形态，城市空间和人口大体平衡，城市生活比较舒适。而后两个则打破了这种内部的平衡，城市人和城市空间矛盾不断加剧，城市停止发展直至走向“死亡之城”。

 

 

城市的形成离不开“集聚”，但过度的“集聚”又会导致城市解体。这在深层次上表明，“集聚”只是城市总体规律中的一部分，与城市的“集中”本质和规律相对立的，还应有另一个指导城市规划的理念，这就是“分散”。从古代思想家对城市文明的批判、对回归自然和田园牧歌生活的肯定，到当今西方城市规划学者提出的“分散主义”，都在提醒人们：如果只看到“集中”而无视“分散”，就不会完整认识和把握城市本质和规律。而我们今天的城市建设实践，也恰好证明了“只强调集中”是会出大问题的。

 

 

其次，这与我们把当代城市化称为“都市化”相关。与人口流动相对均速、资源分布相对合理、社会变迁相对缓慢的城市化（Urbanization）不同，以“国际化大都市”与“世界级城市群”为中心的都市化（Metropolitanization）进程，已成为影响当今世界政治、经济、社会与文化发展的核心机制与主要力量。从全球方面看，如纽约、伦敦这样的“国际化大都市”，如“波士沃施”（BosWash）、北美五大湖这样的“世界级城市群”，它们每一个细小的动作，都会在全球掀起巨大的海啸。在中国也是这样，据我们研究团队发布的《2016中国城市群发展报告》，京津冀、长三角、珠三角、山东半岛、中原、成渝、武汉城市圈、环长株潭、环鄱阳湖九城市群的面积约占全国的13.3%，但人口和GDP总额分别占到全国的46.6%和66%左右。像这样高度的集中，在过去是不可想象的。这充分说明，在西方始于上世纪60年代、在中国始于21世纪的都市化进程，造成了人口、经济、资本、信息、文化等方面更大规模的集聚与更高水平的集中，这当然也是全球人口与资源分布严重失衡、区域发展差距进一步增大、城乡与城市内部贫富分化加剧、都市生活环境与精神生态急剧恶化的总根源。

 

 

“集中”一直是世界城市发展的主流，也是一把影响人类生存的双刃剑。它带来了城市的高度繁荣和繁华，也造成了城市的过度拥挤和喧哗。从尊重城市发展规律的角度看，这是只知道“集中”而忽略了“分散”的结果。由此带来的一个觉醒是，在认识和利用城市发展自然规律时，我们除了充分考虑“集中”，同时也需要高度尊重“分散”。城市规划只有充分研究和尊重这两方面，原本属于人为的城市规划才有可能符合城市发展的自然规律。

 

 

“点—轴系统”理论的合理性与局限性

 

 

今天看任何一个中国城市的规划，百分之百都会碰到“轴”“带”“区”“点”等概念，也百分之百都会看到“上下左右几个圈”再加“几个纵横轴线”的图示。其中，沿“轴”、“带”分布的“集聚区”“功能带”“增长极”“示范点”等，都是城市规划和建设的核心或重点，也是基础设施建设、投资、房价飙升、公共服务密集布局的城市空间。这在深层表明的是，我国对城市规律的主要理解是“集中”，把集中化、集约化、密集化、轴带化作为我国城市规划和建设的基本要求和特色。

 

 

我国的区域和城市规划始于20世纪50年代，目前已基本实现了对我国国土和城市的全覆盖。对此加以仔细推敲，会发现它们有一个共同的理论源头，这就是在西方区域经济学影响下、形成于上世纪80年代并在我国区域和城市规划中一直占支配地位的“点—轴系统”理论。1984年，陆大道先生吸取区位论和空间结构理论，提出了“点—轴系统”理论，设计了国土开发和经济布局的“T”字型战略，其中一横为海岸带，一纵为长江沿线轴。他认为，“点—轴系统”理论既有助于发挥中心城市空间集聚的作用，也有利于在区域、城市和城乡之间建立便捷的联系，是在宏观、中观、微观三个层面上实现经济和社会设施布局与交通、水、土资源等的最佳空间结构，也是最有效的国土开发的空间结构模式，并具有推进区域发展从不平衡逐渐走向平衡的作用。这个理论中的“点”主要是指“城市”，“轴”主要是指依托城市形成的交通线路。在区域战略规划上，是先确定区域和城市中区位优势明显、经济社会发展较好的“点”，再规划建设一些大型交通运输基础设施“把这些点串起来”，由此形成具有目前带动作用的经济带或城市群。在一个城市内部，也是先确定几个基础比较好的“点”，再以它们为节点布局交通和基础设施建设，从而形成一个城市发展的新骨架或新引擎。尽管这些战略和规划会有一些区别，但在紧紧围绕“集中”做文章这一点上，它们都高度一致。同时，这也是我国区域和城市规划往往出现“惊人的相似”的主要原因之一。

 

 

对“点—轴系统”理论和城市规划“集中主义”，既要“一分为二”地来认识和评价，也要有历史唯物主义的方法和态度。

 

 

作为我国区域与城市规划最重要的指导理论，“点—轴系统”对改革开放以来我国国土开发和经济社会发展发挥了至关重要的作用。如1987年《全国国土总体规划纲要》将长江流域列为全国国土开发的一级轴线，直接孕育和催生了30年后的长江经济带国家战略。目前长江经济带包括沪、苏、浙、皖、赣、鄂、湘、渝、川、滇9省2市，面积约205万平方公里，占全国的21%，人口和经济总量均超过全国的40%，2014年GDP占到全国的44.7%。这些都是以长江沿线重要城市为“点”、以长江黄金水道为“轴”，实施“集中化”发展取得的巨大成就。以上海为例，2001年5月，国务院原则同意《上海市城市总体规划（1999-2020）》，提出到2020年，把上海初步建成国际经济、金融、贸易中心之一，基本确立上海国际经济中心城市的地位，基本建成上海国际航运中心。也是先设置几个“点”，并紧紧围绕它们布局城市规划和建设的。“四个中心”的战略规划对上海在1990年以后迅速摆脱80年代的经济落后和停滞不前的局面，起到了巨大的破冰和持续助推的作用。而像这样的叙述和分析，几乎可以说适合每一个区域和城市。在深层次上讲，以“集中”为基本特点的战略和规划，符合改革开放早期我国城镇化率低、城市经济落后、城市基础设施和公共服务不足等现实，通过大规模和快速的集聚，极大地改变了城市的形态、功能和面貌，为我国城市的可持续发展奠定了基本的空间、经济和人口基础。

 

 

但在今天看来，“点—轴系统”理论和城市规划“集中主义”也存在明显的问题：一是由于高度强调“集聚”，必然造成区域和城市发展出现比较严重的两极分化。在当下随处可见，凡是被圈进“点—轴系统”或距离较近的，就会获得丰富的政策、人力、资金、资源等，而没有被圈入或距离较远的，不仅很难获得发展资源，相反还会导致严重的流失。二是片面强调“经济发展”，没有或很少考虑资源和环境的可承受度和可持续性。以长江经济带为例，在区域经济学理论的主导下，长江经济带被定位于发展“内河产业带”或“内河经济带”，这是造成近30年来长江沿线自然与生态环境不断恶化的根源，与以人为本、注重资源节约和环境友好的新型城镇化，与《长江经济带发展规划纲要》提出的“坚持生态优先、绿色发展，共抓大保护，不搞大开发”，不仅相冲突而且背道而驰。很明显，包括长江经济带在内的很多区域，今后都将不再按照“经济区”的发展路子走，这是今天要对“点—轴系统”理论及其规划理念思路进行反思、重构的重要原因。

 

 

“分散主义”与城市规划的新趋势

 

对“点—轴系统”理论进行反思和扬弃，基于城市“分散”发展本质和规律的“分散主义”规划理念和模式，必然成为首要求助的理论资源和现实参照。这里以西方的新城规划和我国的城市群战略为个案略加说明。

 

 

首先，西方新城规划代表了不同于“集中主义”的“分散发展”新思路。城市化意味着“集中化”，而过度集中必然导致“城市病”。一旦城市陷入到“城市化过度”，就不是出台一些微观政策和实施局部治理所能应对，这时的战略性选择是抛开老城另建新城。

 

 

工业革命以后，西方大城市迅速发展。至19世纪下半叶，伦敦、曼彻斯特、纽约、芝加哥等均出现了人口拥挤、环境污染、社会两极分化等“城市病”。有学者认为，城市中各要素的过度集聚是“城市病”的根源，而应对“城市病”的主要手段是在母城旁边另建“新城”，接纳“老城中装不下的东西”。这是一种与城市规划的“集中主义”完全不同的新思路。于是，“田园城市”“广亩城市”等新城形态开始出现。20世纪最伟大的城市史家芒福德，针对当今世界大都市的“过度发展”，提出了“灵妙化”（etherialized）的对策，这个新概念的意思是“变得精微小巧”。在城市变得过于庞大和复杂之后，只有通过“去集中化”，才能保持城市各种功能、各种势力与各种需要的平衡。

 

 

其次，以城市群为主体的新型城镇化是一种针对“都市化”的“分散”发展模式。高度发达的现代化大都市主要体现了城市的“集中”本质，也是城市“极化”发展的代表。城市群意味着合理的城市层级关系和良好的分工体系，本质上是一种“分散主义”的发展模式。

 

 

现代城市化主要有两种方式，一种是单体式的，一种是组团式的。前者的目标是在空间、交通、人口、经济、金融、文化等方面建成具有“寡头”性质的“大都市”。后者是在区域内建成形态清晰、功能协调、“一荣俱荣、一损俱损”的“城市共同体”。这是两种很不相同的城市性格。“大都市”很像“他人即是地狱”的“现代主义者”，它与其他城市始终处于紧张的矛盾和对立状态。“城市群”像以“去中心化”为理念的“后现代主义者”，他们的原则更加灵活、标准更加多样，“四海之内皆兄弟”，容易和其他城市结成各种共赢发展的伙伴关系。与孤独发展的“大都市”相比，城市群按照合理层级和分工体系，既可以防止“过度集中”，也可以防止“绝对不足”，是城市发展的更高境界。

 

 

新城和城市群是城市“分散”发展的代表。这是西方城市化走过的道路，也是我国城市化正在走的道路。这当然不是说西方有多高明，干什么都要学习西方，而是基于城市化的基本原理：城市是一个容器，也是一个有机体，一旦“装的东西过多”，超出了自身的承受极限，就必须学会“做减法”和“减负”。否则，不管是西方还是中国，都会毁于自己的贪欲。

 

 

宜采用“集中+分散”的规划思路

 

 

倡导“分散主义”，并不是要否定“集中主义”。在理论上，即使在西方，也有人不赞成分散主义。如柯布西耶认为城市的生命力就在于集聚功能。在实践上，在城市化水平较低的中西部，仍需要通过集中和集聚形成增长极和动力轴。“集中”和“分散”，各有各的合理性。没有“集中”就没有城市，而没有“分散”就没有健康的城市。在这个容易走极端、非此即彼的时代，我们有必要坚守一种持平之论。

 

 

关于“集中主义”巨大的合理性，是“点—轴系统”理论长期主宰我国区域和城市规划的根源。它最大的优势是充分利用环境、技术和经济的综合优势，降低发展成本，不仅在过去符合我国城市化的现实需要，在今天仍是落后地区应重点遵从的城市规律。以作为“集中”最高代表的“大都市”为例，尽管它导致了不平衡、不协调和两极化等，但也因此刺激、带动了中小城市和农村地区的经济发展和生活方式现代化。有一个关于中国新农村建设的发展报告显示，凡是建设得最好的新农村，都无一例外地分布在北京、上海等大都市的周边，而在排名上最落后的，都在城市化水平较低的贵州、西藏等地。在我国中西部地区，人口和资源的集聚化水平总体偏低，是这些地区发展缓慢和乏力的主要原因，在现阶段仍需要通过集聚形成发展骨架、获取发展动力。

 

 

关于“分散主义”积极的合理性，主要是针对“点—轴系统”的局限性和“扩大化”而来。快速和高度集聚是城市“极化”发展的结果，不仅给自身带来严重的“城市病”，也抽空了周边和中西部地区的人口和资源。目前中西部、农村地区、大都市郊区的各种经济社会问题，与一段时期以来以“都市化”为基本特征的“集中”发展息息相关。这种“极化”发展是不稳定和不可持续的，往往造成人口密度过高、人口总量过大、建设用地紧缺、房价飙升、交通拥堵、公共服务下降、文化特色缺乏等突出问题。因此，在规划新一轮城市发展目标时，应适度按照“分散”的理念来谋篇布局。

 

 

在过去，要改变中国城市的普遍贫困和不发达，选择和强调“集中”式城市化，让一部分区域和城市“先冒尖”，打破城市在低层次上的“和谐”具有历史的合理性。在今天，要实现协调和共享发展，解决区域和城乡之间、城市各城区之间的不协调、不平衡，就要从解构“集中主义”的“霸权话语”、适度强调“分散主义”的规划理念和模式开始。但也不可从一个极端走向另一个极端。从总体上看，我国城市规划的理念和模式，既不应一味坚持“点—轴系统”理论，也不能不加区别地追捧“分散主义”，而宜采取一种“集中+分散”的基本思路，在城市规划的“集中”和“分散”之间形成良性的循环和有机互动。从未来的发展看，为应对我国城市化的复杂性和城市病的挑战，我们需要建立更灵活和更富弹性的城市规划理论，“该集聚时集聚，该分散时分散”。至于具体以哪一方面为主，应结合国情、区域发展实际和城市建设的具体需要。

 

 

最后要强调的是，“过度的分散”与“过度的集中”都不是城市理想的空间形态。但在我国进入“城市病”集中爆发的大背景下，适时放弃以集聚、集中、极化、中心化为目标的城市规划和建设理念，更多地考虑人口、资源的多点、多线、多面式的布局，对我国新型城镇化的健康和可持续发展是非常重要和必要的。

 

【思想者小传】

刘士林，教授、博导，上海交通大学城市科学研究院院长、首席专家，国家“十三五”发展规划专家委员会委员，文化部文化产业专家委员会委员，教育部中国都市化进程年度报告负责人。主要从事城市科学、文化战略、智慧城市、城市文化研究。兼任光明日报城乡调查研究中心副主任，北京交通大学中国城市研究中心学术委员会主任，中国资本市场研究院联席执行院长，《中国都市化进程年度报告》《中国城市群发展年度报告》《中国城市科学》集刊等主编。