孙哲：市政厅：“全球城市”的体面租住：公租房或可成为租房市场样板

原创 2017-05-16 孙哲      市政厅

当人们感叹楼市高企时，似乎都忽略了“房间里的大象”，那就是稳定而体面的租户生活。由于“正规租住”的缺乏，中国大城市里的租户大多在灰色地带中进行租住。解决居住困难，也就成了在“非正规租住”与“买房”之间进行选择。在最新一轮出台的一线城市整体规划中, “全球城市”或“世界城市”已经成为口号。而在真正的全球城市（在此指社会学家萨森的《全球城市》一书中定义的全球城市：纽约、东京、巴黎和伦敦）中，“正规租住”是城市居住方式的主要构成。在这一语境对照下，本文将从制度供给、机构设置和文化解释三个维度，来分析当下中国大城市中租户权利难以保障的症结。

 租户权益的制度供给失衡
      在当前中国城市租赁市场中，业主和租户的权利供给是不对等的。2005年出台的《物权法》，从法律的角度明确了业主对于房屋的权利。国务院于2007年颁布的《物业管理条例》，对业主的权利进行了具体阐释与框定。这两项法规都以“物”及“物权”为核心，偏向于对于业主的产权保护。

  在住房租赁领域，直接相关的规则是2010年住建部颁布的《商品房租赁管理办法》，以及各大城市政府在之后颁布的《住房租赁管理条例》。这些规章只是中央部门或省市的行政法规，难以给租户以法律层面上的权益保障。除此以外，国内大城市的租房条例，以界定不规范租赁为主。换言之，目前的住房管理条例以管理租户为主。比如上海于2014年修订后的住房租赁条例明确界定群租及相关的整治措施，但对于被遣散的租户如何安置则没有说明。
      相比之下，美国以及德国对于住房租赁都有明确的相关立法，并且在出租人与承租人之间有意偏向租客（承租人）。美国的住房租赁法经历了出租人优先地位到承租人优先地位的转型。比如要求出租人对于出租房屋具有适当的居住条件，一般不能拒绝租户续租的要求等等。
      在德国,《住房租赁法》规定一般的租赁合同没有时间限制，具体期限以承租人提前告知的搬出时间为准，而出租人不能主动强制租客搬出。同时德国的《租金水平法》规定三年期合同内，房租不能上涨30%。住房管理部门会定期发布“租金水平标准”，对于租金价格进行调控。
      这种倾向于保护租客的立法，实际上考虑到住房租赁合同当中的社会因素。在当前城市住房紧张的社会环境中，承租人在经济实力、市场地位以及合同利益中处于劣势。立法以租客为优先地位，实际上也在践行一种“积极歧视”，有利于平衡出租人与租客之间的关系。因此，需要有明确有效的法律框架，租客体面与稳定的居住才能有据可查。

   租户缺乏确权，住房租赁处于灰色地带
      在权利供给不足的背景下，治理主体的缺失使得租户的居住事实处于灰色地带，租户难以被“确权”。依然从业主说起，在房地产交易中心这一机构出来之前，房产交易同样是不规范，不透明的。然而有了房地产交易中心，尤其是网络签约系统，房地产交易有了正式机构予以记录和认证。房地产交易及相关的征税有了正式的渠道，业主的身份资格以及权利也得到了落实。
      与之相对应，目前中国的大城市欠缺专门的机构去登记和认证租赁合同。这使得租户的租赁事实长期处于待确定状态。在美国，水电费账单可以确认租赁事实，在中国由于人户分离，水电费账单名字往往也并不是实际缴费的租户。由于租赁事实难以确定，租户的权利也得不到落实。租户与流动人口成了同义词，流动性和不稳定性成为其特质。
      在租户“确权”主体不足的情况下，租户“赋权”机制在大城市中并非有效运转。租户权的赋予来自政府、市场与社会。现实的情况是，政府是一个主导但却不够积极的赋权主体，这使得市场对于租户赋权的作用是不健全的，而社会的租户权赋权功能则完全没有被激发。
      具体来说，租赁市场使人们能够获得租赁“选择权”：可以通过市场机制自由的选择住处。但由于政府监管不力，这种市场的“选择权”处于灰色地带，并没有与政府信息体系完整对接。比如公积金交房租这一居住福利端口，就很难在灰色的住房市场中实施，而只能局限在官办的公租房中局部适用。
      在社会领域中，租房担保人和租户救助团体这两个关键角色完全缺席。在巴黎，“租房担保人”成为一种有效的，社会上存在的第三方认证机制。担保人一般是由稳定社会地位的本市市民。租户通过担保人对其居住稳定性进行背书，同时担保人也对租赁合同具有监督职责。
      在中国历史上也有以商会和同乡会作为租房担保的传统。此外各个大城市的地方会馆成为移民落脚城市的第一站。然而，现在租户担保的方式只是单位制时代解决住宿这一惯例的延伸，比如在上海申请公租房时工作单位（尤其是体制内的单位）的背书十分重要。第三方个体以及社会团体作为住房担保人则被没有认可，这使得租户的社会赋权渠道不畅。
      与此同时，在大城市中我们很难见到对于租户进行帮扶的社会组织。巴黎的“居住权协会”（Droit au logement）是一个非常有效且有名的保护租户权益的社会团体(association)。其主要活动，是为被强制驱赶或迁出的城市租户提供法律援助以及寻找住处的服务。即使租户被合法地强制迁出，“居住权协会”也会到场监督，防止租户的物品在迁出过程中丢失或损坏，确保租户在迁出过程中免受不当对待。同时，居住权协会也会尽力为被迁出的租户寻找住处，防止他们流浪街头。这一对于租户的社会救助团体，不仅减少了住房租赁中产生的法律冲突，而使得租户能够再次融合到城市社会中。反之，这些被迁出的租户很可能成为社会治安的不稳定因素。

 “全球城市”的租户文化未被认知   

目前大城市中租户缺乏“权利自觉”，这与偏狭的文化论关系密切。通俗的说法是“中国人喜欢买房，不喜欢租房”，而看似传统且正当的表述则是“有恒产者有恒心。”在整个计划经济时代，住房系统都是租赁为主，市民以作为工人新村的租户为荣，而极少部分私房的业主则有被批斗的风险。那时似乎并不存在“恒产与恒心”的说法。在社会事实的逻辑中，文化解释可能是一种后设，一种对于既成事实的自洽。
      卡斯特在《网络社会的崛起》中提到，全球化时代的资本所欲求与建构的是“流动空间”（space of flow）。这是以行动和创造为主，而非以占有为主。如果一个城市还以产权身份来限制流动性，那本质上和一个中世纪的农庄就没有区别。巴黎、纽约这些全球城市之所以能够产生，与移民以租户的身份落脚城市密不可分。
      在巴黎，有专门的移民博物馆，对于来自“外省”以及“外国”的人们到达巴黎时通过何种路线，带来哪些行李以及住在哪里有着清晰的记忆。在纽约甚至有专门租户博物馆，将19世纪一座典型的租户住宅完整进行了保留。对于租户的居住方式，以及纽约移民的口述故事进行了完整的展现。通过这些方式，城市中的居民可以理解租户对于城市发展的重要性，从而使得城市更具有开放性与活力。 

纽约租户博物馆 网址: tenement.org

公租房模式或可成为租房市场样板
      以上种种问题，都与住房市场大城市的住房租赁市场不透明有关。2016年国务院办公厅发布《加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》，在这一政策倡导下，上海的公租房运营模式能够为当前的租房问题提供一种有效的解决方案。
      上海的公租房并非是简单的由政府负责，而是在市区两级政府指导下成立住房租赁公司，运用市场化的方式解决租赁问题。目前，上海已有至少16家市级和区级的住房租赁公司，其主要职责是分配政府已经建设的保障房。与此同时，上海的公租房价格也始终与市场价挂钩，一般为市场价格的6-8折。并且上海的公租房明确没有沪籍限制，只跟劳动合同以及用人单位归属地有关。
      这种市场化模式，使得上海的公租房运营下更像政府为住房租赁市场打造的样板模式。住房租赁公司的出现，使得租房供给，租客信息审核，租赁合同的规范都有章可循，且能够落实。公租房租客可以拿到正规的租房发票，这一发票可以使得企业的租房补贴真正如实下发。此外，提取公积金用于租房也有了明确的渠道。
      更重要的是，这些公租房租赁公司目前正在多渠道筹措房源。目前，上海已决定不再集中建设公租房，公租房的房源转向多渠道筹措。对于住房租赁公司而言，已有的房屋已经分配完毕，除了管理租户之外，更重要的任务是筹集更多的公租房来去满足轮候的租户。这意味着公租房租赁公司这一正规军，正在向不透明的住房市场进发。希望这一举措能使处于灰色地带的住房租赁迎来一缕曙光。

（作者系社会学博士后，供职于上海交通大学国际与公共事务学院、中国城市治理研究院）