背景介绍

陈高宏

上海交通大学中国城市治理研究院副院长、《决策参考》主编。

5月17日，我院副院长陈高宏受邀主讲上海交通大学国际与公共事务学院 “新冠疫情与城市治理”系列公益讲座第四讲。陈院长以“新冠疫情与现代化城市治理”为主题，结合当前疫情防控形势，深入探讨了现代化城市的风险特征、城市治理的压力测试以及提升能力的实践探索。讲座内容深入浅出、鞭辟入里、发人深思。随后，陈院长应邀将演讲内容转为文字实录，共三篇，发布于研究院网站和公众号，与大家交流分享。本文为第二篇。

此次新冠疫情对各个城市都是一场治理能力的大考，直接检验着城市的应急响应、物质储备、医疗设施、资源调配、社会疏导能力，检验着城市社区的基层基础工作，检验着城市管理的细节末梢，检验着平时积累的干群关系、社会信任程度。大考测试成绩如何？笔者认为可从以下四个维度加以观察。

一、节点见担当

节点是指需要做出选择应对的特殊时空。检验一个城市的治理水平不仅在起点，更在于危机中关键时刻城市管理者的表现。这和一个人的发展相似，往往不是输在起跑线，而是输在关键点。灾难是共同的，努力是各自的，而成效则可以是天壤之别的。换言之，一个城市的治理状况，10%取决于城市遇到的挑战，90%取决于对于挑战的应对。

在危机的挑战面前， 城市领导人和各级管理者能否正确判断、果断决策，首要的因素取决于有无责任担当。新冠疫情之下，城市面临前所未有的挑战与众多不确定性因素。从平常时期的按部就班，转换为特殊时期的风险决策，利弊取舍难以决断。对于常见的风险挑战，如防台防汛，社会早有“宁可十防九空，确保万无一失”的共识，但对全新的抗疫决策，则认识准备明显不足。要不要限流测温，要不要启动一级响应，决策判断迷雾重重，更不用说作出封城、建火神山、雷神山、方仓医院、停产停学等富有前瞻、打破常规并付出巨大代价的决策。正是国家领导人和很多城市领导者的果断担当，中国的抗疫避免了更为灾难性的后果。但毋庸讳言，在这次危机面前，也有的城市管理者因为惧怕担当，进退失据，从而贻误处理危机的窗口期，给社会带来重大损失。

担当需要摈弃杂念，“惟精惟一”，惟持初心。要迅速完成平时和战时转换，进入应急角色承担责任，就不能患得患失，“心无挂碍则无有恐怖”。更不能东张西望，打精致利己主义的个人算盘，甚至做“自以为让领导满意却让群众失望的蠢事”。危机来临时，只能有一个念头，不忘初心，为人民服务，向人民负责。而对人民负责，同时也就是对组织对上级负责。为官避事平生耻。担当大小，不仅体现领导者的勇气胆略，更体现其初心使命和胸怀格调。

担当是主体性的激发。在一线工作的城市管理者，如果风险来临时，束手无策、困难上交，被动等待上级决策，必将贻误战机。武汉市金银潭医院院长根据该院收治病人状况，及时做出战时状态的动员，果断做出把普通病房改成隔离病房的决定，都是在未得到上级指示的情况下，主动作出的判断和决策。领导干部在危机时刻，现场为王、当机立断，激励了下属、稳定了军心、赢得了战机。浦东有位老领导曾说过，在不确定的状态下，要想做成某件事情就少请示，而要不想做某件事，那就多请示。在应对危机挑战的关键时刻，我们需要有这种依靠组织但不依赖组织，敏锐发现问题、主动解决问题的责任担当与行动能力。

担当精神需要在严峻考验中加以淬炼。灾难不仅检验干部的担当，也培养锻炼干部的胆略，激发干部的潜力。在疫情突发之初，一些领导干部方寸大乱，并不是他们不想作为，而是没有应对大危机大挑战的实战体验。生于忧患，死于安乐。治理能力和担当精神，也只有在经历过大事件、应对过大阵仗的实践中，才能打磨出来。

二、末端见功力

城市领导人和管理者的担当必须落到基层，贯通到城市治理的末端。实践表明，领导力往往因鞭长莫及达不到管理末端。因而，一个城市治理的末端环节正是其功力所在。

观察一些城市在疫情应对和危机治理上的失误，大都源于末端失守。哈尔滨市疫情在4月初的反弹便是例证。一位87岁老人在聚餐时感染了新冠病毒，因脑中风住进哈尔滨第二人民医院，收治医生未按规定做核酸检测，后老人因呼吸道疾病，经120转院到哈尔滨医科大学第一附属医院；120救护人员在转送中，由于医院未作特别交代，便认为已排除新冠感染而未加防护；接诊的哈医大附属医院又因120工作人员未穿防护服，便想当然地把老人作为普通病患，未做核酸检测即收治进普通病房。一连几个末端的失守，造成了26人被传染的严重后果，导致18名党员干部和公职人员受到处分。再如，武汉女子监狱一刑满释放人员，从武汉一路畅通地进入位于北京的女儿住所，而进京高速路口的交通检查站和小区的物业公司都曾签定过疫期责任书，但照样失守了。这些暴露出的问题和薄弱环节，都在治理末梢 “最后一公里”。

这些教训中蕴含着一个城市治理工作的真理：末端决定成败。领导者的责任在末端、软肋也在末端，因而做事要彻底、管理要到位，不能大而化之当太平官。签过军令状不代表就能落到实处，必须下到基层，明查暗访，抓典型，抓测试，切实守住自己的责任区。

末端不仅决定成败，也是城市治理水平的标识Logo。如同旅客评价一家酒店的管理水平，不是看经理、看中层，而是看保安、前台和保洁工一样，城市治理工作水平都展示在一个个门口、路口、流动哨、监测岗、车站、病房、志愿者、物流链，最基本的环节支撑了防控网络。散布在城市各个角落的节点末梢，能否编织成网并且动起来活起来，直接反映城市治理能力的高下。

由此可见，城市治理的重点在末端，难点在末端，城市比较的实力也在末端。相比高楼大厦，僻街小巷更能代表一座城市治理的真实水平。城市管理者一定要关注末端、经营末端，深入基层、善待基层。

三、细节见基础

城市治理水平既在节点也在起点。城市治理的基础工作如何，是否有应对危机的物质准备、医疗准备、心理准备、管理准备？城市抗风险能力及恢复的韧性如何，能否做到封闭式管理、多渠道沟通、个性化服务、全过程追踪、有掌控集散，这些都是细节，构成了城市治理的基座，检验着我们危机应对及平时积累的治理水平。

魔鬼在细节。无细节便无治理，无精细化便无现代化。精细化治理体现在城市治理的方方面面，必须做到量化管理对象，细化管理单元，优化管理流程，精化管理作业，实化管理考核，智化管理手段，柔化管理体验。在疫情早期，我们看到有的领导者对口罩、防护服数量、医院收治能力和病患底数，心中无数，一问三不知，造成工作忙乱。武汉初期因病患大量聚集导致的病床分配无序，由于将“先来后到”调整为按轻重缓急分类排序的规则，而改变了混乱局面，实现了应治尽治、应收尽收、应检尽检、应隔尽隔。上海多年着力构建的15分钟生活圈，此次为小区的封闭管理发挥了很好的配套功能。“莫见乎隐，莫显乎微”，忽略细节，往往导致功亏一篑。如武汉有的社区工作者用垃圾车为小区居民运送平价肉，受到居民严厉批评，就是在细节体验上出了问题。上海的管理者曾提出，要从这样的观测视角去看一座城市的细节追求：建筑是可以阅读的，街区是适合散步的，公园是最宜休憩的，城市始终是有温度的。

细节是习惯养成和规范训练的成果。台上一分钟，台下十年功。平时就要在在专业化、标准化、规范化等细节上下大功夫。上海市徐汇区人大常委会把人大常见的36项工作流程化、模块化，编辑成书，把复杂问题简单化、简单问题定量化、定量问题流程化、流程问题规范化，成为人大工作者的畅销读物。危机应对中经验直觉往往比逻辑更重要，平时有规范有预案有演练，就可以把应急变成本能反应和习惯动作，提高应急反应的准确性和有效性，如老司机应急处置踩刹车那样熟练自如。当然，良好的习惯养成，还要经过实战锤练。很多时候城市治理能力不是教育出来的，而是教训出来的。怎么把此次抗疫经验消化进今后城市治理的预案，使之导则化、专业化、又兼容个性化，又都是细节功夫。

四、危机见民心

在城市治理中，人心政治是最高的政治形态，得民心者得天下，得民心者安天下。危机应对的决定性因素是上下一心、同心同德。城市治理平时积累的社会资本、社会信任程度、社会动员能力，在关键时刻就充分表现出来，检验出来。

民心齐泰山移。民心在哪里？民心在小事，在回应。城市治理一定要以人民为中心，实实在在的帮助市民解决身边的难事急事烦心事。习近平总书记在最近的讲话中批评，有的地方市县职能部门，各自制作五花八门的表格，要求基层干部填写并迅速上报，却没有一份文件、一个部门帮居民解决哪怕一个口罩、一瓶消毒水这样的具体小事。城市管理者，要时刻把老百姓的小事当成自己的大事，对人民群众反映的问题紧抓不放，做到遇到困难不怕，不躲避不退缩；能够解决不拖，在第一时间尽快解决；部门交叉不推，实行首问责任制；答应解决不赖，君子一言驷马难追；不能解决不瞒，如实告知。诚者，天之道也！平时与居民的情感纽带就在一件一件小事的回应、一件一件具体事项的解决中积累起来，危机时才能做到一呼百应。

民心在组织引导，在社区居民的公共参与。公共性是在赋能参与、自治共治的过程当中形成的。在异质多元社会，建设治理共同体，首先要有公共生活，而这个过程很难自发产生，要做大量的组织和协调工作。没有组织化的个人，是一盘散沙，组织起来以后才是人民，人民才能当家作主。组织引导基层群众自治是我们国家的重要政治制度，也是今天党的群众工作的重要内容。只有孵化培育形成基层社区治理共同体，自我管理、自我服务、自我教育，议有序、行有矩、邻有助、亲有度，才能切实做到社区认同和民心凝聚，使市民能够在涉及切身利益的小区共同事务当中，有发言权，有当家作主的感觉。此次抗疫实践无不证明，危机时刻有这种共同体，社区行为规范、公共意识、志愿精神才有载体，才能有效地激励人鼓舞人，团结人凝聚人，发展人提高人。