来源：凤凰国际智库   2017年04月04日 10:50:53

文章来源：国关国政外交学人；作者：魏英杰

缅甸是中国的邻国，在东南亚区域安全中处于十分关键的地位。同时两国又有着紧密的经济合作：中国长期以来都是缅甸的最大外资投资来源国，累计到2015年，中国大陆对缅投资占到缅甸外国投资总额的比例接近30%，尤其是在能源合作方面，中缅油气管道是中国第四大能源进口通道。近年来，缅甸政局总体向着更加平稳的方向发展，但仍然十分复杂。

困扰缅甸多年的一大政治主题就是如何处理各族群的关系。缅甸的主体民族缅族占到全国人口的比例高达65%，而经国家认定的民族则有135个（又被分为8个大的族群），超过100多种语言族群构成复杂。缅族与其他少数民族的矛盾早在1948年国家独立前就已经埋下伏笔。这在很多去殖民化的国家有着普遍性，因为殖民者为了统治的需要会区别对待不同的族群，比如比利时人统治下的胡图族和图西族、英国人统治下的僧伽罗人和泰米尔人。殖民统治时期族群在发展中刻意地被建构出高低之分。而在殖民者离开后，国家内部出现权力的真空，由谁来统治的合法性问题就立刻涌现出来。

英国殖民者在缅甸也实行分而治之的统治策略，不同民族居民的居住区是长期分离的，同时还选用边疆地区的少数民族，如克伦族、克钦族，以及印度人入伍，镇压主体民族缅族的反殖民斗争。所以，在二战时期，现代缅甸国父昂山将军带领缅甸民族主义者（为代表的就是“缅甸独立军”）投靠了日本以反抗英国。在二战结束前夕，这些反殖民斗士又向盟军倒戈。1947年，缅甸建国在即，钦族、克钦族、掸族代表参加了昂山将军所领导的反法西斯人民自由同盟在彬龙镇召开的少数民族代表会议，以少数民族的自治权为前提，签署了《彬龙协议》，同意加入缅甸联邦。

当时实力强大的克伦族抵制了这次会议。而两个月后昂山将军遇刺身亡后，缅甸的族群矛盾没有能够趁着彬龙会议的契机得以缓和，反而开始集中爆发，《彬龙协议》和1947年宪法所承诺的自治权也没有得到兑现。1950年代，克伦族、克钦族、掸族、孟族这些较大的少数民族都建立了反政府武装，独立之初的缅甸没有能够走上稳定团结的轨道。而内乱也是导致1962年奈温军政府上台的驱动因素之一，议会民主被彻底废除，幻想中的联邦政体也随之覆灭。

此后对少数民族的镇压升级，抵抗的少数民族武装逐渐转换策略以游击形式继续武装抵抗。这种情况在“和平与发展委员会”时期有所改变。军政府与大多少数民族武装都签订了和平协议（2006年为止，共有20个武装组织与中央政权签订了协议）。2011年，军政府退出历史舞台。四年之后的2015年，缅甸政府又和15个武装组织签署了停战协议（协议中并没有涉及少数民族地方一直寻求的完全自治问题）。“全国民主联盟”执政后，丁觉总统承诺要妥善解决国内武装冲突。

缅甸民主转型固然为族群冲突的最终解决奠定了一定的对话基础但民主与和平并不是一对确定的因果关系。有时，各方都不太愿意看到一个和平解决的方案出台。内战中不乏那些实际上是为了获取物质利益的“贪婪者”，特别是在资源出口占国内生产总值过大的国家尤是如此。所以，内战中存在以下两个机制。

第一，政治企业家的调动，使得冲突在族群间进行，国家成为为特定族群服务的工具。第二，当政者为了继续留任，转而调动本族资源，强调族群差异，扩大矛盾，来对抗其他族群。根据缅甸宪法“一个国家只能有一个武装”的精神，大部分的少数民族武装人员将会被安排转为平民，少数民族武装如果接受政府安排，就会失去武装、失去地盘、失去财源，很多武装人员个人也不愿做出这样的转变。

在缅甸内部冲突中，缅甸中央和地方的对抗的背后是主体民族缅族与少数民族之间的控制权的争夺。在几十年的内战过程中，缅甸的政府和反政府武装都发展出各自的基层逻辑，例如毒品、翡翠、木材和天然气等矿产一直是很多反政府武装的财源，他们也是靠着军力才能够拿到相应的资源控制权。

毒品问题常常成为其对内换取合作、对外与国际社会讨价还价的筹码。缅甸是世界上三大毒品生产基地之一“金三角”的主要毒源地，缅北少数民族武装大多依赖种毒、制毒和贩毒来维持自身的财政来源，如臭名昭著的坤沙集团。缅甸军政府曾鼓励少数民族成立“自卫队”以对抗缅共；由于无法提供财力和武器的支持，政府经常默认“自卫队”制毒、贩毒。所以，在这种“以毒养军”的逻辑下毒品和战争成了无法分割的共生体。

1996年，坤沙向缅甸政府投降，缅甸的毒品种植面积开始下降。根据联合国毒品与犯罪问题办公室2014年的调研报告，缅甸罂粟种植从1996年的16万公顷下降到2006年的2万公顷。但是，从2007年开始，鸦片种植又有抬头；截至2014年，缅甸全境共有罂粟近6万公顷。这说明：第一，缅甸政府的国家能力十分有限，权力无法渗透广大山区；第二，虽然中央与地方的关系在这十年取得一定的进展，但是和平十分脆弱，地方仍然不会轻易放弃武装。从一定意义上，只要有大量的罂粟种植存在，就会有源源不断的资金为战争服务。（按照种植面积的排名：掸邦南部、掸邦东部、掸邦北部、克钦邦；其中，掸邦南部的种植量几乎占到了缅甸罂粟的一半）。

此外，出售锡、翡翠、玉石等矿产品和柚木、硬木等木材资源是少数民族武装经费的重要来源，尤其对于克钦独立军、克钦新民主军和掸邦东部同盟军等主要不是靠贩毒养军的武装而言，这一经费来源显得尤为重要。但在缅甸政府看来，少数民族武装控制区私自出口各种资源的收入以及收取“过境税”原本应纳入政府财政收入；特别是在收到西方制裁又得不到援助的情况下，这些收入非常重要，少数民族武装和中央政府多次在资源开发问题上发生摩擦。

少数民族武装组织内部也存在分歧，主战派和主和派在与政府关系上持不同观点、以及权利和利益斗争，由于分歧带来的分裂也时有发生，新的武装组织的派生会造成与政府达成协议的难度进一步加大，全面结束内战的前景也会越来越渺茫。

在缅甸内战过程中，实际上不仅仅是我们看到的国家利益、民族利益在起作用。很多学者的研究已经证明，内战各方由于战争中所持续带来的利益，不愿停止战争，物质利益、团体和个人的权力常常才是解释冲突背后逻辑的关键。