本文作者韩志明系上海交通大学中国城市治理研究院教授，上海交通大学社会治理创新研究中心主任。原文刊于《国家治理》周刊。

摘要

随着大数据、云计算、人工智能等现代信息技术的快速发展和广泛应用，国家治理日益迈向信息化、数字化和智能化，智慧治理成为国家治理转型升级的战略选择，有助于更加细致和深入地刻画社会事实、优化社会事实间的逻辑关系、提高国家治理能力和治理水平。与此同时，智慧治理发展中的隐忧也逐渐显现，需要理性对待和冷静反思。

关键词:智慧治理 现代信息技术 国家治理现代化

随着现代信息技术的发展和应用，社会的信息化水平逐步提高，其中信息技术嵌入国家治理的各层面各环节，对国家治理提出了数字化转型的要求，也推动了智慧治理的规划、设计、建设和应用，改变了国家治理的结构、过程及其运行方式，形成了引领全球治理变革的潮流。世界各国政府不断提出智慧治理的相关行动方案，利用信息技术赋能国家治理，加快了智慧治理发展的进程，提高了国家治理的效率和效能。

智慧治理的核心是现代信息技术，其实质是信息问题，即通过现代信息技术改进信息的搜集、加工和处理过程，根据信息来规划、设计和实施国家治理活动。本文主要从计算、算法和算力三个维度来阐述智慧治理驱动国家治理现代化的技术逻辑。

更加细致和深入地刻画社会事实

无论是什么时代，信息都是国家治理的神经系统。治理主体主要通过信息来协调和推进国家治理过程，并根据信息反馈来修正和调整国家治理活动。正所谓“用数据来决策”“用数据来管理”，信息是国家治理的基本工具，国家根据相关信息来做出判断，决定要做什么或不做什么以及如何去做。同时，国家治理的议程也决定了要去获取什么样的信息，信息搜集加工和处理的过程本身就是国家治理的过程。

信息技术通过全范围覆盖、全要素连接、全过程记录和全景式评估等机制渗透和嵌入到国家治理中，极大地改进了国家治理的形态及其运行。特别是，现代信息技术具有非常强大的穿透力，可以获取更加多维度和细粒度的信息，因而可以更加细致和深入地刻画社会事实，可以将更多社会事实纳入国家治理体系中来，推动国家治理范围和边界的延伸。

国家治理离不开计算，良好的国家治理需要更精准合理的计算，国家治理现代化是国家计算体系不断发展的过程。国家计算是国家及其代理人根据国家意志和需要对复杂多样的社会事实进行的运算。作为特殊的计算形态，国家计算主要包括参数、规则和公式等基本要素，不同的元素根据特定的规则而形成特定的逻辑关系。具体的社会事实只有进入计算系统，转化为国家计算系统可以运算的符号、指标或参数，才有可能成为国家治理关注和处理的对象。国家通过监测或管制等手段，对复杂的社会事实进行信息化，不断改进国家计算的参数、函数和模型，形成不同形态的数字、数据和图表，使其能够被看到、被发现与被测量，最终呈现为可阅读和可治理的社会事实。

显然，概念及其定义越细致，种类或类型越多样，参数和指标越客观，运算的公式越合理，国家计算的科学性就更强，对社会事实的把握就越可靠，国家治理的精细化程度也就更高。其中，社会事实的分化发展推动了国家计算系统的升级，因为不同类型的社会事实要求国家给予不同的处理方式，需要更智慧化的国家计算体系。而国家治理体系的发展也带来国家计算的复杂化，不同政府部门基于各自的立场和角度来展开计算，建构了多层次、多条线和多中心的国家计算体系，从而提高了国家计算的覆盖面和有效性。

建构和优化社会事实间的逻辑关系

作为国家计算的操作性方案，算法主要是解决按照什么程序、方法和公式来进行计算的问题。虽然不同国家、不同政府部门有着不同的算法，会产生不尽相同的结果，但算法共同的特质是——让国家计算操作起来，落实下来，获取相关知识，切实解决问题。对于散落在社会各个角落无数凌乱的社会事实，面对层出不穷的社会问题及其多样化的治理需求，算法就是通过特定的公式，决定如何测算、评估和调节社会事实及其关系。

算法是高度理性化的行动方案，是基于国家立场的治理实践，其实质是通过对社会事实的“加减乘除”，获得清晰化的国家治理图像，特别是确定不同社会主体的权利与义务，创设国家治理的流程和方法。实现国家治理现代化，必须要深入落实国家计算，围绕国家治理的具体任务，选择和设计恰当的算法，建构适当的计算规则，对各种参数或指标进行运算，形成国家治理的新知识，建构和优化社会事实间的逻辑关系，根据计算的结果输出相应的管理和服务。比如，许多城市实行积分落户政策，根据自身需要调整分项指标及其分值，如提高招商引资的贡献、社会服务的贡献以及就业和居住年限的指标分值。积分落户的算法将社会事实与治理实践衔接起来，就决定性地建构了社会秩序及其生产逻辑。

从某种意义上说，算法也是理解社会的工具，是获得治理知识的重要途径，是知识生产的特殊方法。面对复杂多样的社会事实，特别是突发性的危机，合理的算法能够准确阅读社会事实，清楚判断问题及其发展的状况，决定国家治理的应对之道。在大多数时候，算法都是以数字化的形式来运行的，具有定量化和精准性等特点，因而更多具有客观和理性的色彩。就此而言，算法就不简单是参数和函数的选择、赋值和运算等问题，而且是以高度量化的方式来测算社会，为社会事实设定关系及其规则。

智慧治理以泛在的方式进行计算，将可能的社会事实全部封装进计算系统，逐步形成了日趋完整的社会镜像。相对于手工作业的分布式计算模式，智慧治理依靠集中化的算法来获得“智慧”，集中既是数据和信息的快速集中，也是相关的治理资源和力量的集中，比如多层级政府部门的联动和协同，因而提高了规制和干预社会的能力。运算的过程就是算法作用于社会事实的过程，实现了对社会事实的清晰化解析，同时也不断地衍生形成新的社会事实。人工智能等信息技术的应用使得智慧治理可以更好地监测和分析社会事实，甚至是做到提前预判，先行进行精准干预，有利于提高预防和应对危机的能力。

随着国家需要、社会发展以及信息技术等不断变化，各种算法也处于持续变化的压力之下。现代信息技术的发展和应用极大地提高了社会事实的可测算性，比如个人的偏好和公众的满意度等，许多高度零散的社会活动也能进行系统和精密的测算，比如通过手机信令数据来确认个人日常活动的轨迹，从而能够系统性消除社会事实的模糊性，更好地设计适当的参数和公式，提高计算的精确性和精细度。此外，相对于传统人工操作的算法，现代国家的算法越来越自动化，也更多具有理性、中立和科学等特性，从而拓展了国家治理的潜能。

提高国家治理的运算能力

如果说国家计算是国家建立治理的议程，获取社会事实的清晰图景，算法是绘图的工具和方法，是对复杂的社会事实进行主观化的设计和建构，那么算力就是进行运算的能力，是落实算法的技能和条件，也是对算法结果的检验。其中最重要的标准就是，是否提高了社会事实的清晰度、生产出了更加有用的知识、提高了解决问题的效能。

智慧治理以泛在的技术设施为基础，包括手机、导航、电脑和电视等等，可以在更大范围反映复杂的社会事实，可以更深程度地监测社会运行，可以精准地测算凌乱无序的社会事实，还可以多维度地记录社会的变化，极大地拓宽了国家之眼的视野，提高了社会事实的像素。特别是，智慧治理可以将各方面的信息快速汇集起来，既有利于快速准确地锁定问题，跟进各种管理和服务措施，提高国家治理的效率，也可以进行高度集中化的计算，从而有可能获得更有价值的治理知识，提高国家治理的可能性、可行性和有效性，提升国家治理的能力。

随着社会进入到数字化时代，所有的社会事实都能以数据的形式被记录下来，整个社会也正在以数字化形式展现出来，这就有可能采用自动化甚至智能化的方式来进行计算。更高水平的算力依赖于更加精致的算法，更加精致的算法需要更加多维度和细粒度的信息、更加精准细致的计算。大数据、物联网和区块链等技术拓展了对社会监测的广度和深度，提高了信息处理的效率，极大地提高了测算社会的能力。但应该注意的是，社会具有动态性、交互性和偶发性，社会事实具有不可避免的模糊性，时刻考验着国家治理的算力。

算法是不同的，算力有大有小，因此治理能力是有差异的，也是持续变动的，受到诸多因素的影响，算法有优劣好坏，其治理效能是不一样的。如同历史上的税制改革，比如“两税法”和“一条鞭法”等，不同的税制包含了不同的征税标准，因而具有不同的治理效应。一般而言，算法越好，其参数和指标更加易于操作，计算的公式更加简洁合理，能够提供更加清晰的治理图像，进而可以为国家治理提供高效的方案。当然，任何算法都是人为设计的，有利有弊，因此算力的大小只是相对概念。而且，更大的算力固然可以更好地解决社会问题，但其结果未必都是宜人的。智慧治理在提升社会治理效能的同时，也带来了信息安全和隐私保护等现实问题。

国家对社会事实进行持续的计算，以获得社会事实的清晰图像。由此，国家治理的过程也日渐变得更加条理化，同时也更多袒露在社会面前，被社会所看见、所发现和所理解，这就刺激和推动了社会对国家进行计算，比如公众参与城市规划的过程。很显然，社会民众可以更加方便地获得有关国家运行的信息，可以对国家及其代理人进行画像，从而使国家治理变得更加透明，在一定程度上抑制公权力的任性或不作为。这也就是说，智慧治理不仅提高了社会事实的清晰度，也提升国家治理的公开性和透明度。

认识智慧治理的局限性

随着现代信息技术深度嵌入国家治理，智慧治理已经成为现代国家治理的重要范式。由此，国家治理日益变得敏捷、精巧和细致，也更加富有成效，更值得期待。

智慧治理令人眼花缭乱的技术秀，带来了对善治的美好想像，俨然一切问题都是技术上的问题，都是技术革新可以解决的问题。但遗憾的是，技术能够看到的或解决的问题，很多都是比较简单的问题，比如快速处理垃圾倾倒和灾害报警等，甚至是细枝末节和鸡毛蒜皮的问题，真正不好解决的问题是价值观的问题、权力或权利的问题、利益上的问题以及制度上的问题。

应当承认，智慧治理是非常重要的，但其发展中的隐忧也逐渐显现，需要理性对待和冷静反思。智慧治理以小概率思维建构技术和组织系统，将小概率事件提高到常规管理的高度，放大了小概率问题的危害性和可能性，不仅增加了国家治理的负担，还有可能形成技术专断，消解制度创新的必要性和可能性。而且，国家治理中重要和关键性的问题，绝不是多一些摄像头或多几个数据库就能彻底解决的。国家治理现代化是系统工程，其中不仅仅是技术革新的问题，还有价值和制度等更为重要的问题。