作者韩广华系上海交通大学中国城市治理研究院研究员、上海交通大学应急管理学院研究员。原文刊于《中国应急管理报》 。

引言

第十三届全国人大第四次会议审议通过了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，将统筹发展和安全作为“十四五”时期经济社会发展的指导思想，明确要求全面提高公共安全保障能力，维护社会稳定和安全。如何落实安全生产责任、防范和化解重大安全风险事关未来我国国民经济和社会发展规划目标能否如期达成。

现阶段，全国安全生产形势总体保持稳定向好的态势，但不稳定和不确定因素仍然较多。其中，危化品、建筑、矿山等传统高风险行业风险还没有得到全面有效的防控，城建、新基建等领域的新兴风险不断涌现，风险的形态不断演变、来源更加复杂多元，风险链条交叉延长，风险叠加和放大效应进一步增强。

国务院1月23日召开了全国安全生产电视电话会议，李克强总理批示“安全生产事关重大，须臾不可放松”，要求进一步压实各环节安全生产责任。

构建完善的安全生产责任体系需要在以下几个方面下功夫：一是坚持闭环思维。危机事件的形成是各种风险因子不断动态交互、叠加和演化的结果，风险伴随生产运行的全部过程，并不断地升级和演变，因此需要进行全链条的安全风险管理，不留隐患死角、不给风险隐患演化留口子。二是坚持差异化施策。安全风险点多面广、致灾因子千差万别，因此不同行业和产业的侧重点有所不同，在安全生产责任落实过程中要坚持以问题为导向，通过抓重点行业、抓关键环节，实行差异化的精准施策。三是坚持协同治理。风险事故的发生发展无边界，但是政务管理具有部门边界、参与主体具有行为边界，多数事故都是在边界缝隙发生的。因此，推动上级与下级、平行的各部门、政府内监管力量与社会力量间多主体、多层次的协同，能够形成系统化力量，实现安全生产的“无缝治理”。

只有拧紧生产安全意识的“总开关”，牢牢抓住责任落实的“牛鼻子”，依法构建“一通到底”的压力传导体系，依托群策群力形成履责合力，才能真正落实好安全生产责任，牢牢守住安全发展的底线和红线。

1依托监管清单完善履责的制度体系

知责和明责是落实责任的前提，落实好安全生产责任首先要回答“做什么”和“谁来做”两个核心问题。任务清单是责任主体明确安全生产责任的工具，通常表现为问题清单、责任清单和整改清单。任务清单有助于增强行为主体的责任意识、明确责任边界，是安全生产管理体系有益和有效的实践创新。由于安全风险隐患的动态复杂性、新兴风险形态持续涌现，如何实现任务清单的“快速清零”是快速防范和化解风险隐患的关键。因此要建立和探索使用督办清单，做到“一事一跟踪、一事一问效”，以消减“问题清单”为目标不断压实领导责任、监管责任以及主体责任。

安全生产责任体系通常是对目标的具体分解和指标化，在分工的基础上层层签订目标责任书来明确责任主体和责任标准。然而，实践中向下压实责任极易变为层层向下转移责任，容易使政府的共同责任变成基层一线的独家责任。近年来，一些地方出现了基层单位的安全责任书、安全生产责任状、“一票否决”满天飞的现象。根据媒体报道，某地将高速公路安全责任落实到没有执法权、管理权的村委会，要求村委会签订责任状，这既不符合实际，又在行动上难以落实，压实责任在一定程度上异化成了推卸责任。由于基层责任、权力和资源的不匹配，如果政府共同责任变成基层一线的独家责任，安全生产责任反而不能落到实处。因此，要将安全生产责任的目标科学分解，按照权责范围、资源能力进行科学配置，形成分工明确的清单，构建严密可行的责任链条。

安全生产风险的“底数明”是履责的数据基础，因此压实责任要持续不断做好风险隐患的动态评估。由于生产经营企业的不安全环节多、面广量大、门类杂，在经营中不安全情况经常变动，给监管人员实时摸清风险形势，动态优化配置风险预防和应对的资源带来极大挑战。为了压实责任，找到不安全风险来源和范围，需要持续推进安全生产的信息化系统建设，在动态把握安全生产风险和应对能力的底数基础上不断更新任务清单。现阶段可以以安全生产专项整治三年行动为契机，建立安全生产事故隐患和风险的信息动态汇总和实时分析系统，构建以风险分级管控为重点的风险预防控制体系，全过程、全方位对安全生产隐患进行科学评估、动态跟踪、全程监管和精准施策。

2依托考核问责构建履责的压力传导机制

目标考核是安全责任落实的指挥棒，安全生产责任落实中的形式主义和官僚主义作风根源在于考核制度的不完善。因此，应科学设定、持续改进安全生产工作的量化目标，并将之纳入各级政府责任目标考核体系和企业奖励与惩戒管理体系。

绩效考核的结果要做到公开化，采用行政处罚、函告建议、媒体曝光、通报和约谈等手段反馈考核结果，增强执法辐射效应，发挥绩效考核对国有企业不安全生产行为的震慑作用。

目标考核是安全生产责任落实的指挥棒，而问责是倒逼安全生产责任落实的利器。要深刻认识安全生产工作的艰巨性、复杂性、紧迫性，全面抓好安全生产责任制和管理、防范、监督、检查、奖惩措施的落实。目前事后问责已经形成了相对完善的机制，在实践中体现了震慑作用。风险防范是安全生产管理的前置条件，安全生产事件善后处置有利于快速消除安全事故，因此可在现有问责体系基础上将事前预防和善后应对作为安全生产履责的考核内容，从而构建“安全隐患—风险事件—善后处置”的问责闭环。

3依托群策群力形成履责的合力

当前，部分生产企业安全生产责任意识较为薄弱，还存在“说起来重要、干起来次要、忙起来不要”的现象。安全生产意识不强、底线思维不牢，结果就是为了短期经济利益减少了安全生产的持续投入。因此，安全生产责任的压力传导要“一竿子插到底”、“一路到企”打通安全生产责任落实的“最后一公里”。安全生产工作需要从重验收审核转变为验收审核与动态监管联动并举，进一步构建和完善安全生产工作的动态监管制度，通过建立安全生产台账、黑白名单、重点执法和专项执法、安全生产巡检等制度，对企业进行动态监管。

安全生产责任落实在日常、工作做在平常，多人联防和区域联防有助于形成齐抓共管的良好态势。为了实现协同共管的局面，需要在安全生产责任落实过程中充分运用行政、经济、法律等政策引导机制和市场机制。安全生产隐患防范重点在生产一线，要建立健全管理、宣传、巡防等群众性安全生产组织和志愿者队伍，并引入社会组织、市场化监督主体和技术单位等第三方主体作为职能部门监管的有益补充。还要进一步加强新闻媒体的监督作用，不断完善全方位、立体式、全流程、互联互动的责任监督体系。

加强基层基础建设，为属地管理提供能力保障。安全事故的发生通常既有企业严重违法违规的因素，也有监管未有效落实的因素。

因此，在落实安全生产责任过程中，需要不断完善法制审核、执法记录、执法公示等日常监管制度，推动安全生产监管透明化和公开化，完善联网直报制度，加强信息化建设。夯实基层执法能力和一线员工的防范能力，一方面要通过集中授课、案例演示、模拟操作等方式提升基层执法人员的业务能力，另一方面要结合企业实际，加强应急预案宣传、培训、演练，完善抽考制度，提升企业一线人员的安全生产知识水平和应急处置能力。