新冠肺炎疫情防控是我国城市治理现代化的拐点吗？

——基于制度—能力视角的思考

唐皇凤

武汉大学马克思主义学院教授

编者按

习近平总书记指出：“推进国家治理体系和治理能力现代化，必须抓好城市治理体系和治理能力现代化”。近年来全国各地在城市治理现代化方面做了很多探索。围绕“城市治理现代化”这一主题，由上海交通大学中国城市治理研究院、国际与公共事务学院主办，上海交通大学改革创新与治理现代化研究中心、社会治理创新研究中心协办的“城市治理现代化”专题研讨会于5月30日在线上召开。日前，研究院编辑整理与会专家的发言内容，形成观点，在公众号和网站陆续分享。本文为第四篇。

目前国内外学者均对新冠肺炎疫情关注度特别高，并且有一个所谓的新冠肺炎疫情的“拐点论”。很多学者认为从基层治理到城市治理，甚至从国家治理到全球治理，新冠肺炎疫情的防控都具有风向标的意义，且对其可能带来的积极变化赋予比较高的期望。事实上，在城市治理层面，“拐点论”背后更需要思考的问题则是新冠肺炎疫情防控能够为城市治理积累怎样的经验？新冠疫情防控到底改变了城市治理的哪些面向？可能留下怎样的制度遗产？这些制度性安排能否带来我国城市治理的结构性突破，最终实现推动城市治理实现从量变到质变的改变？

由于我国城市治理能力实际上是非常不平衡的，在较高的城市政府层面，其现代化取向是非常明显的，其现代性水平相对而言也是比较高的。但是，在城市基层社会，传统的治理方式或者说城市治理的传统性会比较明显，依然笼罩在传统性的阴影下。因此，毋庸置疑，城市治理现代化的关键在于基层。我的整体感觉是，在这次新冠肺炎疫情防控中，过去做得好的方面现在依然做得很好，并且成为我国疫情防控最重要的经验。而一些做得不太好的方面，也没有如我们想象的那样得以改变，依然做得不是很好。我作为一个长期在武汉生活的人，感觉不到城市基层治理有实质性的变化，也感觉不到我们的国家治理、城市治理有结构性的突破。当然这要从更长的时间段来看，目前看这个事件可能时间跨度太短，将来二十年我们再看，再来评估其影响可能更科学。

同时，城市基层社会治理又是城市治理现代化的一个洼地，其短板在基层。城市基层社会治理现代化是城市治理现代化的关键。人类历史上有很多的危机事件，这些危机充分暴露了我们治理体系的短板，这些痛点和短板往往会成为我们的改革目标和对象。但是我们也可能会“好了伤疤忘了疼”，很快就忘记曾经付出的苦难、承受的代价。新冠肺炎疫情防控有两种可能的结果，一方面它可能在不断强化城市治理的路径依赖，这个路径很简单也很明显，即在疫情防控的常态化、精准化背景下，我们更多地依赖政府下沉干部的力量，社会基层的力量依然缺乏成长的制度性空间，社会和老百姓可能成为“长不大的巨婴”，在政府的襁褓和庇佑下缓慢成长。这种趋势是明显存在的，它可能使得现有的城市治理更加依赖组织动员，更多地依赖政府主导。这次疫情使得我们每一个人的命运第一次跟社区如此紧密地结合在一起，大多数人更多了解到社区的存在，并且借助这次机会（尤其是在武汉），行政权力对小区甚至对家庭的渗透能力有了空前的提高。当然，积极的面向就是在这次疫情防控过程中，现代技术尤其是现代信息技术，如大数据、区块链、人工智能等开始大规模地运用于疫情防控之中，取得了较好的防控效果，也会在技术治理的轨道上给城市治理现代化注入一些全新的要素。公共危机确实会带来一些有助于城市治理现代化取得结构性突破的趋向性因素。这两种可能都是存在的，目前主要是延续传统城市治理和推进城市治理现代化这两种力量在角逐，其定型和最终的结果尚需要时间的检验，我们不能轻易地妄下定论。

我们应该充分了解中国城市治理制度设计中的一些内在张力和悖论。新冠肺炎疫情防控中制度优势有两个层面：一个是党集中统一领导的优势，我们能够有超强的政治领导力、组织动员力和资源统筹力，我们能够做到全国一盘棋，面对重大危机的时候能够实现跨层级、跨区域、跨部门的整合。另一个是我们的资源体系和精神力量的体系，也就是新型举国体制的优势。高小平老师认为我们的劣势、短板往往隐藏在优势里面，优势稍有不慎就会变成制度的短板。在城市治理制度的安排上，激发基层治理活力的制度安排是远远不够的。面对危机要增强国家治理制度的韧性，激发基层活力，这需要非常巧妙的制度安排。现在我国的动员力特别强，动员力在本质上与党的组织力和领导力密切相关的，甚至可以说它是党在革命建设改革过程中长期积累起来的社会资本和社会信任的集中体现。在城市治理中，组织力还是一种权威动员，在市场化改革背景下，中国共产党的动员机制存在部分失灵，部分动员资源失效。尤其是对普通党员、社会民众在一些更具持续性的激励和约束机制的构建方面存在明显的不足。疫情防控中，街道层面、社区层面经常会有一些怨言、不满情绪，这可能会使权威动员机制的有效性和可持续性遭受侵蚀。

目前疫情防控靠的是基层干部的职位激励和严厉的问责。基层干部的职位激励即火线提拔。同时，湖北省到目前为止问责了三千多人，这三千多人相当于湖北过去十年所有问责干部的总数，问责的力度是很大的。但是，职位激励和严厉问责的可持续性也是有隐忧的。疫情防控后如何培育社会的内生性力量值得我们重视，尤其是公民责任的塑造、应急文化的培育以及制度安排的优化都需要跟上。目前，我国风险、危机决策中的治理制度是有结构性缺陷的，特别是政府危机决策中有大量的专家参与，但我认为政府专家的组成是比较单一的，有些学者本身就类似于官员。一方面专家官员化，专家有很强的官僚化思维。另外一方面官员也专家化，对自己的能力充满了盲目的自信。很多人批判武汉前期的反应机制非常不灵敏，对政府不满，但是湖北省政府、武汉市政府在征求专家意见的时候有多次内部专家讨论会，专家也是按照维稳的思维、官僚化的思维给政府提意见的。在决策体制中，引入创新性的力量很重要。比如决策体系中，我们可以专门设置一个角色用来反对决策，其角色定位就是为反对而反对，这样能够使公共决策方案更加全面化、科学化提供很好的制度设计。另外部门间的信息共享也存在结构性问题，比如重大传染病的直报系统为什么会失灵？信息共享一直是治理结构当中的顽疾。另外，像很多老师提到的高流动社会与属地管理原则之间的矛盾。高流动社会的治理耗费了大量的人力物力，而网格化管理的一些信息，比如人口信息，远比不上快递地址的准确性。如何利用另外的一些力量，为基层社会动态信息的掌握提供条件，有很多值得思考和改进的地方。

从能力维度来看，目前最大的问题是我们的城市治理能力的发展存在显著的不平衡性。这种不平衡性体现在几个方面：第一，执政党和政府的能力很强，市场和社会的能力一直比较弱。第二，城市治理能力纵向层级之间不平衡，存在明显的能力逐级递减现象。第三，行政能力很强，但是治理能力较弱。在疫情防控中，政府下沉力量发挥了重大作用，而社区工作者经常是缺位的。我参加过多次武汉组织部门的内部研讨会，很多人认为在疫情防控中看到大量的政府下沉干部，而往往看不到社区工作者，社区工作者的能力及解决问题的水平都是有限的，甚至是缺位的。第四，我们的综合治理能力可能还比较强，而专业化的治理能力比较弱，这种能力结构上的不平衡为城市治理现代化带来了很大的挑战。

最后，我认为新冠肺炎疫情防控是不是城市治理的拐点，有很多的发展可能性。这需要时间来验证，需要时间来检验。