社区赋权视角下的城市治理能力建设

杨宏山

中国人民大学公共管理学院教授

编者按

习近平总书记指出：“推进国家治理体系和治理能力现代化，必须抓好城市治理体系和治理能力现代化”。近年来全国各地在城市治理现代化方面做了很多探索。围绕“城市治理现代化”这一主题，由上海交通大学中国城市治理研究院、国际与公共事务学院主办，上海交通大学改革创新与治理现代化研究中心、社会治理创新研究中心协办的“城市治理现代化”专题研讨会于5月30日在线上召开。日前，研究院编辑整理与会专家的发言内容，形成观点，在公众号和网站陆续分享。本文为第三篇。

今天的发言主要聚焦微观意义上的社区建设，或者说是关注于城市基层治理的改革。我讲三个方面的内容：一基层治理面临的难题，二是基层治理改革的理论维度和实践发展，三是提升城市基层治理能力的路径选择。

01 面临难题

随着市场化改革的推进，基层治理在发生制度的变迁，从二十世纪九十年代开始，“社区”成为城市基层治理常用的一个概念。经过三十年的发展，社区治理出现了新的烦恼，这些烦恼已经成为城市基层治理亟待解决的难题和挑战。我们分析了2019年北京市12345热线受理公众投诉的类型及总体状况。北京市在2018年推进“吹哨报到”改革，2019年转变了发力点，提出“接诉即办”的新要求。通过分析12345热线平台积累的数据，可以看到城市基层治理面临的难题。

第一，公众的权利意识在显著增强，对社区问题的投诉量持续增长。2019年12345热线受理投诉292万件，比2018年增长46%，在高峰时候平均每天受理案件量一万件。北京推进市级12345的热线，把各个区的热线撤了，所有区的投诉电话都打到这个热线。

第二，住宅小区物业服务的矛盾纠纷日益凸显。12345热线也反映，在各类投诉中与居民居住小区相关的，包括停车问题、物业的收费问题、保洁问题、社区保安和安全问题的投诉比重最高。

第三，老旧小区面临弃管失管环境脏乱的问题。北京市朝阳区一共有1925个小区，其中239个小区是没有物业服务的，没有任何物业，为什么？因为有些小区原来是老国有企业的职工宿舍区，现在企业关停并转了，但居住小区还继续存在，产权主体不明晰，也没有相关的物业服务保障。遇到问题居民会拨打热线电话救助，“接诉即办”考核要求街道接到投诉就要采取措施解决问题。

第四，小区居民的议事能力不足，对行政资源依赖很强。当前，大多数居住小区尚未组建业主委员会或居民议事会，社区内部缺少常态化的议事平台，由于社区议事能力不足，对物业企业的监督较为薄弱，物业管理和服务基本上由企业主导。如何及时化解物业服务矛盾纠纷，已经成为城市基层治理面临的现实挑战。

02 改革发展

这种背景下，城市基层治理、社区治理出现了一种新的发展趋势，我将之概括为赋权与整合。这种赋权与整合的特点是从治理的秩序维度来讲的，可以看到从权威秩序转向共治的秩序。权威的秩序注重权威领导和统合作用。共治的秩序有两个维度，一个是赋权，我所观察的是社区议事，即建立平台让利益相关者参与进来，共同讨论怎么办。另一个维度就是整合，但是整合不同于统合，统合类似于一体化，而整合是承认市场主体、社会组织的“他在性”，构建跨界运作机制，发挥业主组织、社区组织的作用。从国家治理的顶层设计层面，可以看到，有关话语表达也在与时俱进。党的十九大报告提出构建社会治理体系，即党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障。十九届四中全会决定中增加了两个因素，一个是民主协商，一个是科技支撑。在社区治理层面，推进民主协商，就是要构建社区议事平台，制定议事规约，推进规约主导的共同治理。

我们看到，社区治理在实践中出现了新的变化，即构建一种共治秩序，官方话语叫共建共商共治。奥斯特罗姆做了大量的案例总结，提出了自主治理模式这个概念，自主治理就是群众自主组织和集体议事，自行提供规则，并组织集体行动。我国强调党建引领，基层治理的共治秩序与奥斯特罗姆的自主治理有联系，也有差异性。这种共治秩序，一方面强调推进社区建设，建立社区组织；另一方面注重构建整合机制，即党建引领，这个引领是一种柔性整合机制。对于社区不能解决的问题，政府仍要发挥作用，以化解共治失灵问题。

03 路径选择

总结城市基层治理的实践探索，提升社区治理能力，有必要将物业企业和业主组织纳入社区治理体系，构建社区议事平台，完善社区议事机制，让共同治理更好地运转起来。为此，有必要开展以下改革：一是推进社区赋权，设置住宅小区议事会，提升小区治理的协商民主性；二是发挥业主委员会的作用，构建对物业服务的常态监督和协调机制；三是构建社区议事平台，完善社区议事机制，提升社区议事效能；四是依托社区议事平台，制定共同遵守的社区规约，推进规则主导的社区治理；五是基于政府与企业合作原则，在老旧小区引入物业服务，实行“先扶持后自立”，推动老旧小区从“失管”走向“托管”。