提升现代城市治理能力的实践探索

陈高宏

上海交通大学中国城市治理研究院副院长

编者按

习近平总书记指出：“推进国家治理体系和治理能力现代化，必须抓好城市治理体系和治理能力现代化”。近年来全国各地在城市治理现代化方面做了很多探索。围绕“城市治理现代化”这一主题，由上海交通大学中国城市治理研究院、国际与公共事务学院主办，上海交通大学改革创新与治理现代化研究中心、社会治理创新研究中心协办的“城市治理现代化”专题研讨会于5月30日在线上召开。日前，研究院编辑整理与会专家的发言内容，形成观点，在公众号和网站陆续分享。本文为第二篇。

01 优化治理结构

城市治理现代化要解决的第一个问题是优化治理结构，增强其与现代社会的适应性和有效性。纵向、垂直、金字塔型的管理结构如何与横向、扁平化的网状社会相适应？分散、碎片化的部门结构如何与随机整合的流动社会相适应？静态、封闭的组织结构如何与动态、开放的信息化社会相适应？线性化、单向推进的思维结构如何与错综复杂的利益社会相适应？传统、主流的传播结构如何与异质、多元、自媒体组合的个性化社会相适应？ 

结构上需要优化的地方很多，其适应性和有效性常常表现在对市民需求的及时回应上。垃圾、绿化、停车、社区纠纷等问题通常需要跨部门、跨法规处理，需要强化治理结构的整体性与协同性。我们在实践当中采用的网格化、路长制、河长制等举措，都是跨边界整合的实践探索。

优化治理结构还要着力解决统一的政策措施与因地制宜的适度弹性之间的关系。基层治理通常面对的是千差万别的工作场景，不仅要遵循规则规范，还要把目标导向和实践导向、问题导向、需求导向、功能导向结合起来，增强基层一线“现场为王”、灵活处置的能力。与此同时，要关注并避免信息不对称、信息不充分导致的政策敷衍、政策叠加、政策缺损乃至政策照搬的形式主义、官僚主义。既要集中统一，保证政策自上而下的贯彻中不走样，又要兼顾一定的灵活性，则需要进一步发挥人大的法律监督、政协的民主监督及社会监督、舆论监督等作用，把基层的形式主义、官僚主义压缩到最小。

02 培育社会主体

第二个问题是培育社会主体。城市的秩序不是建构出来的，是各种尺度的主体选择、碰撞、调整出来的。尊重多主体的作用，激励多主体的参与才能解决城市问题，实现韧性城市建设和复杂社会治理。而多主体参与的过程，不可能一蹴而就，而是要做深入细致的群众工作，长期孵化和培育社区群众自组织，使之有能力、有条件自我教育、自我服务、自我管理。只有社会主体活力迸发，城市治理的韧性才有基础。

03 改进治理工具

第三，工具的改进。人类社会的进步首先是工具的改进。大数据、互联网、移动互联网、物联网、云计算等深深嵌入我们的生活，如何使之转化为现代治理工具并在应用创新上落地？这不仅要在应用上打通“最后一公里”，解决政府、企业、社会网络的协同问题，还应研究信息化应用如何与人文价值有机结合，防止蕴含在城市治理中的人文关怀弱化，使工具理性与价值理性有机统一。 

04 凝聚核心价值

第四，价值的凝聚。人是有价值、有道德的社会性、精神性动物。城市治理现代化的最高境界就是人的思想、人的价值现代化。人们在现代城市生活中是否能达成价值共识，比如法治意识、规则意识、权利与义务对等意识、公民意识等等，对城市治理共同体的形成至关重要。价值共识不是凭空而来的，而是一个塑造的过程。“物质决定意识”，同时价值也在塑造物质的意义。“不义而富且贵，于我如浮云”，这就是价值在塑造利益认知。因此，现代城市治理要通过价值观的建设和凝聚来克服科层制、利益多元化社会带来的离心倾向。在中国传统社会中，做得比较成功的是从家庭开始、从小共同体开始的价值观凝聚。道德从家庭产生，家庭孕“利他”主义。这个“利他”，一步一步变成了“老吾老，以及人之老；幼吾幼，以及人之幼”，向家庭之外的共同体辐射。这次抗疫，凡是小共同体建设、熟人社会营造得比较好的，在内部封闭以后，其沟通、协调、处置工作就比较顺畅。我们应该高度重视各类共同体价值的凝聚，家风家训、乡规民约、文化理念都是构成现代城市治理的组成部分。

我们的城市还在发展当中，我们对现代城市治理的认识还在逐步深化、不断修正甚至纠错。我们要充分认识到治理者的有限性，激励多学科多方面的参与，通过主体间的沟通合作，通过专家、学者、实际工作者的互动，或许可以不断逼近更为整全准确的认识。当然这是一个过程，我们要不懈努力。