构建常态与应急结合的城市治理体系

高小平

中国行政管理学会原执行副会长

编者按

习近平总书记指出：“推进国家治理体系和治理能力现代化，必须抓好城市治理体系和治理能力现代化”。近年来全国各地在城市治理现代化方面做了很多探索。围绕“城市治理现代化”这一主题，由上海交通大学中国城市治理研究院、国际与公共事务学院主办，上海交通大学改革创新与治理现代化研究中心、社会治理创新研究中心协办的“城市治理现代化”专题研讨会于5月30日在线上召开。日前，研究院编辑整理与会专家的发言内容，形成观点，在公众号和网站陆续分享。本文为第一篇。

新冠疫情的防控进入常态化阶段，怎么样建立一个常态管理和应急管理相结合的治理体系，已经成为我们现在需要研究的一个重大命题，这也是国家治理现代化、城市治理现代化的一个战略性、前瞻性、长期性的任务。

我将从四个方面来展开主题。

第一，构建这样一个系统需要哪些制度；

第二，需要提高什么样的能力；

第三，应该建立什么样的绩效评估体系；

第四，建立一个常态管理和应急管理相结合治理体系的方法。

01 制度保障

制度是反映国家治理中本质规定性的社会规范。制度具有根本性、全局性、稳定性和长期性等特点，这些特点决定了其本身就具有一种常态和应急兼容的特点。为了建立常态和应急管理相结合治理体系，我们应该建立健全这样一些制度：

第一，集中力量办大事的制度。这一制度在应急状态下就可以转化为集中力量办办急事的机制。

第二，党的领导、政府主导的国家行政管理制度。这一制度在常态与应急中具有统一性，都需要很好地贯彻执行，把巩固党的执政地位与增强制度执行力、公信力统一起来。

第三，改革总揽全局的制度。以改革总揽全局是改革开放以来的经验和法宝，在应急当中也要坚持改革总揽应急工作。总揽就是把改革力量注入各项工作。我们看到这次疫情中发挥了政府的作用、市场的作用，这两个主体的积极性都发挥得比较好。

第四，借鉴国际经验的制度。坚持立足国情，借鉴各国成功经验，行政管理与国际管理惯例接轨，是常态工作的基本要求，在应急工作也要学习借鉴国际经验，加强与国际组织、国际社会的广泛合作，实现制度接轨。

第五，政策创新的制度。公共政策体系是制度运行的工具。政策制定与执行中始终兼顾常态与应急，创新制定风险防控、危机管理、应急产业政策，加强应急管理政策建设与执行，是应对突发事件的有力杠杆。

第六，政企合作的制度。在常态当中强调政企分开多一些，应急当中要适度增强政企的合作，建立优势互补、风险分担、权责利统一的政企合作机制，实现政企良性互动。

第七，“口”管理的制度。“口”管理即归口管理和对口支援，是在统一管理的前提下，打破常规管理中的部门、地区、层级界限，合理安排业务相近的机构和职能衔接的部门的权责关系，重构部门关系、层级关系和区域关系，实现资源优化配置，提高应急中的部门同步性、层级联动性、府际协同性。这方面的作用在应急中特别明显，2008年的汶川地震和这次疫情应对都采取了有效的对口支援，这是中国式管理创新。

第八，干部队伍专业化制度。干部“四化”，其中专业化在科学应急中具有很强的针对性，应对危机的专业能力、专业方法、专业精神，是提高应急管理效能的关键。

第九，社区治理制度。社区是解决城市风险的最后关口。随着社会治理重心向下移，社区作为群众工作的第一现场和前沿阵地，在传统的治安功能基础上发展为“问题联治、工作联动、平安联创”机制。

第十，基层组织保障制度。党组织和党员的作用，是我国一项综合性制度。把这项制度坚持好、发挥好，就有了根本的、基础性的组织保障。

这十个方面制度，在常态和应急中有不同的存在状态、执行方式和表现形式，我们如果能运用得到位，就能够建立新的有效治理体系。

02 能力匹配

第一，政府全面履职的能力。2018年机构改革中在各级政府体系设立了应急管理行政部门，表明政府应急管理职能和能力进一步增强，在探索应急与常态结合的治理体系方面推进了一大步。但同时也降低了政府主导应急管理的直接性。“政府应急”变成了“部门应急”。建议在各级政府枢纽机构中建立常设的“应急管理协同机制”，发挥直接在首长身边协助指挥和管理的优势，需要的时候可以参与应急协同工作。

第二，政府依法行政、社会依法管理的能力。以法治的确定性应对突发事件的不确定性，以法治的权威性、强制力、规范力提高应对突发事件必须依靠科学决策的“刚性”。

第三，运用科技的能力。大力发展军民融合、平战结合的尖端科技、专业科技、基础科技、灾害科技、管理科技，向科技要安全。

第四，实际运行操作的能力。强化安全工作“党政同责、一岗双责、失职追责”，每个领导干部都必须掌握两个技能，熟悉两种场景，学会两个本领，既要抓好本人分管的具体工作，又要以同等的注意力和责任心抓好所处或分管部门的应急管理，做到同研究、同规划、同布置、同检查、同考核、同问责。

03 绩效评估

关于治理的评估，上海交通大学中国城市治理研究院常务副院长吴建南教授领衔的团队建立了一套“五大发展理念”的评估体系，收到很好的效果。我觉得这“创新、协调、绿色、开放、共享五大理念”的评估本身就体现了很好的常态和应急相融合的基本观念。如绿色发展的理念，现在应急中的健康码就是“绿码”，就是安全发展。又如协调、开放、共享的理念，就是要使得常态管理和应急管理协调起来，相互开放，成效共享。建立常态和应急相融合的治理评估体系需要从经济风险、社会风险、政治风险、文化风险、生态风险这些方面去研究，探索绩效管理体系中新的概括、新的方法、新的指标。美国有一个城市把平衡积分卡延伸应用到政府的安全治理与社会事业平衡的绩效评估里，值得借鉴。

04 方法支持

第一，要把国家治理体系和国家的制度优势和应急管理的实践紧密结合起来，进一步深刻认识十九届四中全会提出的中国特色制度优势，它所具有的普遍性、必然性，这种普遍性、必然性包含在应急当中的应用，是整体上、全局性、综合性的一种制度优势，我们一定要发挥好这种制度优势在风险应对和突发事件应对当中的强大威力。

第二，处理好常态中制度优势和应急中制度优势的关系。应该坚持发展是硬道理，在发展中求安全，处理好发展大局和风险管控的关系，长治与久安的辩证关系，要强调安全性发展，明确不能再搞“一白遮百丑”，不能用发展取代稳定，更不能把两者对立起来。

第三，把“短兵器”和“远射炮”结合起来。短的是指在现实当中要做好常态和应急的结合，远的就是做好规划。一些发达国家在几十年前就开始建立常态和应急相结合的国家应急规划。要强化国家应急体系建设规划的引领作用，按照“扬制度优势、补制度短板、强制度弱项”的要求，完成“十三五”规划，编制好“十四五”规划，谋划应急体系建设规划与管理体系特别是责任制度之间的衔接，切实建立健全超前部署、未雨绸缪的体系。

第四，公共部门和社会公众行动要结合起来。强调共同责任，在常态和应急需要转换的时候，政府和社会公众一起行动，大家来共同参与预判公共安全风险转化为危机的临界点，大家来分析，民主集中决策。在危机即将结束的时候，果断行使“恢复”的功能，使危机造成的影响缩小到最小的范围。这里的关键在于政府要始终做到信息公开，有了信息，政府也好、社会也好、预案也好，响应也好，都比较容易自动进入“开启”的状态，万一出现“误开”纠正也比较快。

第五，地上管理和地下管理相结合。城市地下存在着严重的脆弱性，随着城市化发展，地下空间开发利用加速，问题日益严重。统筹城市地上和地下安全性和城市防灾空间体系建设，迫在眉睫。

第六，中国经验和国际经验要很好地结合，做到强强联合。

三国时期蜀汉名将张翼德有一个特点，睡觉的时候总是睁着眼睛的。据现代医学研究，这可能是甲亢导致眼睛凸出，所以闭不上。虽然他的这个特点曾经救了一命，但最终还是被人在睡梦中杀了。这告诉我们，睡着的时候要睁着点眼睛，但是不能真的睁眼，整天“狼来了”，也不行。总而言之，城市治理现代化要求治理过程时刻保持警觉。