城市生命体的“两极四维八卦”特性

吴晓林

南开大学周恩来政府管理学院教授

编者按

3月10日习近平总书记在湖北考察新冠肺炎疫情防控工作时指出，城市是生命体、有机体，要敬畏城市、善待城市，树立“全周期管理”意识，努力探索超大城市现代化治理新路子。围绕“城市生命体”的内涵解读、治理挑战与治理路径等重要问题，由上海交通大学中国城市治理研究院主办，《城市治理研究》《公共管理与政策评论》《探索与争鸣》等期刊联合学术支持的“城市生命体——超大城市治理现代化的路径与方法”网络学术研讨会于4月11日在线上召开。日前，研究院编辑整理与会专家的发言内容，形成观点，在公众号和网站陆续分享。本文为第十篇。

按照组委会的命题，我起了一个比较八卦的题目。大家现在谈城市治理越来越多，因为我们已经生活在以城市为主体的时代了。

01城市性的六类界定

我讲四个部分的内容，第一个部分，我们现在觉得城市到底是什么，深圳大学马卫红老师前面也讲了，用时间和空间来界定城市。我梳理了一下，就目前为止大家对城市到底是怎么看的，大体有六种提法：

第一种提法就是把城市模糊地说——城市就是非乡村，它就是没道理地这么讲，非常霸蛮；

第二种提法看到了城市它空间的特性，认为城市是多元的，它是有较大规模的，它是密度很高的，它的建筑有的时候是奇形怪状的、重叠的、扭曲的；

第三种提法就是觉得城市生活方式跟农村不一样，比如说我们会喝咖啡了，我们交通便利了，城市各种餐馆、教育、娱乐、消费比较便利了；

第四种提法就是城市文化心理，城市的变化会引起我们心理的变化；

第五种提法是城市的社会特性，这种提法讲的比较多，多在哪儿呢？社会是流动的、开放的、非契约性的、理性的，大家都是这样提的；

第六种提法就是城市它的组织特性，它是多元的。一开始城市的产生可能更多是军事城堡，到了现在越来越多的组织多元化，各种各样的组织在城市都能找到，远远不是过去那种组织体系了。

02城市性的“两极四维八面”特性

上述六类提法都有一个不足，就是对城市性的界定是多维零散的，基本是一个侧面，一个维度，受学科视野所限，大多也比较片面，只及一点而不及其余。所以我们再来看，我们中国是讲“太极生两仪,两仪生八卦,八卦生万象”。两极肯定是既看到城市的正面性也看到它的负面性；然后四维就是城市本身的四个维度特质：首先它是一个空间外围，而后有了人口集聚，人口给了它增加了很多内涵。从它的正面性来看，城市空间是较大规模的，密度很高的，又是多样性的，但是从反面来看，城市的空间往往是破碎的，不信大家可以看一看，在高档的社区周围，可能就有一些棚户区和老旧社区存在。在高档的商品房和商业中心周围，可能就会有断裂的空间存在，有的是发展很好的，有的是发展不好的。用哈维的话讲就是“分段开发”让城市支离破碎了。

第二个维度，是经济维度。从马克思主义的角度来看，就是经济结构关系。从经济维度上来看，城市把人口集聚以后，经济产业集聚了、生产规模上来了，这当然也可能降低整个产业交易成本，同时也间接降低消费成本，这是它的优势，与此同时可能又产生经济上的极化和垄断的现象，贫富分化了、阶层分化了。

第三个维度，社会维度。正面性大家都在讲，多元化了、流动性了、契约性了，我只讲它的负面性，就是说城市的社会阶层、社会人群在经济极化后容易失调的，更多的是外在表现是社会充满了风险，实际上，我老早就讲过，城市虽然能够调动、激发和满足人类的欲望，也因此得到发展，但是总体来看，城市比农村脆弱多了。大家为什么不讲农村生命体，因为农村它是一个自然系统，而城市是一个人造系统，钢筋水泥系统。与农村相比，我们城市更加的脆弱。一场冰灾、水灾、病疫就可以瘫痪一个城市，大家都可以看出来。相对而言，农村跟自然之间形成一个开放的交换的系统，它的脆弱性比较低。有人要问那人类为什么不生活在农村，那就是有点不讲理了。

第四个维度，从组织来看，刚才讲了说组织越来越多元、民主化了，但是它的负面性是说，大型的企业组织也好还是其他组织也好，如果通过信息手段和组织手段对社会进行控制，生成控制性的科层体系，抑制其他组织发展，可能走向它的反面性，即组织性质上的控制和高压性。我们现在来看一看，城市到底面临什么样的风险，我们最近几年一直在全国进行实地问卷调查，已经是7600多份问卷，大家可以看一看面临哪些灾害。我们说最近三个月以来城市人口在社区面临哪些风险和安全问题，最多的就是电梯故障。大家来看看，说40%左右的人曾经遭遇过这样的问题。时间原因，其它的风险我们不过多讲。

03目前城市治理的三种主流实践

下面讲讲目前三种主流城市治理实践大体有三种。

第一种是科层理性支配下的层级治理。层级治理是什么意思呢？自上到下的治理，它可能跟我们中国大陆是差不多的，就是我们城市有一点“上级政府的代理人”的意思，既接受上级委托、法律意义上还要接受人民委托，学界称其为“双重委托代理”。但从政府这条线来看，城市政府要执行上级政府意志，在本地自由支配的、自由选择的裁量权比较少。

第二种是多中心主义的分权治理，西方国家大多数是如此的。我们上面讲的层级治理更多是在职责同构体制下进行的，多中心主义是说每个城市跟中央、上级之间进行权责划分和明确。比如说中央负责国防和全国的高等教育，城市负责本地的中小学教育，还有本地的房产税的征收，这样进行分权治理。

第三种，新自由主义下的合作治理，这跟前二者之间并不是完全排斥的，主要是采取公私合营的方式或者向社会组织购买公共服务的方式。这三种方式并不是完全排斥的，前面两者可能用到第三者。

这三种主流的城市治理实践到底回应了城市的怎样的特性。层级治理回应了城市的空间、社会、组织的这些特性，它的优点在于是高效统一的，缺点在于成本比较高，灵活性和回应性不足；分权治理它的优点作用权责清晰，灵活性强，但是它整合度不高，难以获得外部的支持，特别是在疫情期间、突发事件期间，它的治理效能不是太好；合作治理的优点在于治理成本比较低，社会积极性比较高，但是它的缺点在于权威性不够，没有一个统合的组织来明确权威中心在哪里，它的社会建构意义不足。

04市域社会治理现代化的走向

在这样一种情况下，我们看我们目前的城市治理到底应该走向什么样的状态。我们还是要立足中国的现实，要迈向结构性、整体性的社会治理。

第一个方面，根据城市的特性，我们八卦图出来了，这样一个八个方面来看，就是以人民性来统领城市两极四维性，一定是抑制住它的负面性，来弘扬它的正面性。从空间来讲，城市治理要以空间管理为起点，整个空间的布局就要为人服务，而非被资本俘虏，要推进空间功能有机组合，营造适合人发展的空间尺度；从经济维度来看，第一是要保证整个城市经济要素的充分流动，第二要抑制垄断地租的产生。整个城市是对人欲望调动的过程，也是对资本所控制的过程。因为土地是稀缺资源，整个城市发展是依靠于土地及其附着物为稀缺资源进行追求剩余价值的过程。所以我们一定要避免垄断地租的生成。第三，从社会维度来看，要以社会治理为重点，既保持城市对人口的吸引力，也要架构居民需求为重点的权责治理结构；第四，从组织维度来看，就是城市治理以组织管理为保障，即面对多元化组织应该怎么办。目前来看中国的社会仍然是一个原子化社会，发达城市虽然有一些社会组织但是还是不够。我们重点要做的是以组织化应对社会的非组织化，奠定社会发展的组织基础。

第二个方面，就是化整为零，以结构化破解治理碎片化。我们大体统计了一下，即使是在社区和农村的管理过程中，几乎有40多个部门和社区有关。破碎了不行，不利于总体解决城市问题，还容易产生部门利益、部门主义。

第三个方面就是为社会赋权增能。

本次报告的论文全文《城市性与市域社会治理现代化》发表在《天津社会科学》（2020年第3期）。