城市生命体的价值导向与治理诉求

杨宏山

中国人民大学公共管理学院教授

编者按

3月10日习近平总书记在湖北考察新冠肺炎疫情防控工作时指出，城市是生命体、有机体，要敬畏城市、善待城市，树立“全周期管理”意识，努力探索超大城市现代化治理新路子。围绕“城市生命体”的内涵解读、治理挑战与治理路径等重要问题，由上海交通大学中国城市治理研究院主办，《城市治理研究》《公共管理与政策评论》《探索与争鸣》等期刊联合学术支持的“城市生命体——超大城市治理现代化的路径与方法”网络学术研讨会于4月11日在线上召开。日前，研究院编辑整理与会专家的发言内容，形成观点，在公众号和网站陆续分享。本文为第八篇。

本次研讨主题聚焦于“城市生命体”这一概念的涵义和治理诉求。这个概念的提出与当前城市生活面临的挑战密切相关。这里，我先讨论现代城市治理面临的冲突或悖论，接下来谈谈“城市生命体”这个概念的价值导向，然后从宜居城市的视角谈一谈如何推进治理改革，实现“城市，让生活更美好”的目标诉求。

01 城市治理的冲突与悖论

早在2000年前，古希腊哲学家亚里士多德就指出：城邦的形成是出于人类“生活”的需要，而其存在的意义在于满足人类对“优良生活”的追求。上海世博会将这一理念概括为主题口号“城市，让生活更美好”。 城市之所以能够让生活更美好，就在于城市是优质公共服务资源高度集聚的生活空间，拥有比乡村更好的基础设施和公共服务体系。

然而，现代城市也面临着交通拥堵、环境污染、生态空间被不断挤占和破坏的问题。一些重大突发公共卫生事件、突发公共安全事件更是让城市付出巨大代价。正是在这个意义上，习近平总书记在新冠疫情防控期间视察武汉时，提出“城市是生命体、有机体，要敬畏城市、善待城市，树立‘全周期管理’意识，努力探索超大城市现代化治理新路子”。

“城市生命体”概念的提出，与现代城市治理面临的一些目标冲突或者悖论直接相关。这些冲突包括增长诉求与权利诉求之间的张力、有限资源与无限责任的悖论、“城市病”与美好生活的冲突，等等。

刚才，有教授谈到权利诉求的城市治理，我们看到在城市发展过程中，除了公民权利的诉求外，还具有经济增长的强烈诉求，这两种诉求之间具有显著差异性，并且在政策导向上处于竞争之中。增长导向的治理诉求以促进发展、增加就业、积累财富、增加税收为导向，形成以经济增长为核心诉求的倡导联盟。而公民权利的导向的治理诉求凸显了不同社群的多样化利益诉求，注重保障市民的基本权利，并寻求建立社区利益的自我保护机制，形成社群导向的治理联盟。这两个联盟各有各的话语体系，各有各的价值导向，两者处于竞争和博弈之中。

除了增长导向与权利导向之间的张力之外，现代城市治理还面临着其他的治理悖论，例如，在我国城市基层治理中，街道办事处面临的有限资源与无限责任的治理悖论也较为突出。在资源配置上，我们的城市治理形成了一个漏斗型结构，越往上资源配置的开口越大，行政级别高的行政组织的自主权更大，越往下的开口越小，可支配的资源越少，基层政府及其派出机构的人财物等资源配置受到刚性限制，然而，在强化属地管理原则下，行政责任层层加码，基层政府及派出机构的职责非常宽泛，几乎无所不包、无所不管。另外，交通拥挤、环境污染、突发重大公共卫生事件等“城市病”问题，与市民对美好生活的向往和追求之间也构成了矛盾和挑战。

02 概念的价值导向

面对这些矛盾和挑战，我们看到，“城市生命体”这个概念得到重视，进入一些领导人的话语体系之中。这个概念以隐喻的方式，提出城市犹如生命体一样，是个很复杂的系统，它由多个子系统组成，它应具有自我更新功能，在更新中成长。这个概念将城市与生命体联系在一起，核心在于人类要善待城市，尊重城市发展规律，从而让生活更为美好。城市是人工制品，是人类规划和建构的产物，它不同于森林、河流等自然景观。城市治理的目标定位，需要服务于人的需求，包括当前的生活需求以及未来的愿景需求。将城市界定为一个生命体，其的意义在于强调城市治理要增进对城市运行和发展规律的理解，不能主观意志至上，只有敬畏规律，才能实现“让生活更美好”的追求。

我们看到，城市生命体这个概念的提出，与“城市病”具有直接关联，目的在于提升城市的宜居性。2014年11月，李克强总理在参观人居科学研究展时，也曾对“城市生命体”做出精彩阐述。他提出新型城镇化核心是写好“人”字,说到底就是要让人民群众生活得更美好。必须树立科学理念，把城市建设成为绿色、包容、和谐、群众安居乐业的有机生命体。

这种从生命体的视角来理解城市，它凸显了宜居、包容、互惠、公平等基本价值导向。城市治理需要坚持宜居为本。前面好几位老师都梳理了有关城市治理的愿景性描述，像霍华德在《明日的花园城市》就强调，理想的城市应该兼具城市和乡村的优点，保证居民有足够的生活空间。伦纳德提出宜居城市的八项原则，目的也要凸显“人”的价值。城市人群的一个显著特点是异质性，有老师提到了城市社会学研究的芝加哥学派，芝加哥学派当时就强调异质性是城市社区区别于农村社区的显著特征。如何满足市民的多样化需求？如何让每个市民都能享受城市发展的红利？城市既要有光鲜亮丽的CBD，满足金融家、企业家、投资家、经理人员的商务活动需求，同时，城市也需要有低成本的住宅区，让低收入市民、新进城的农民工、怀揣梦想寻求发展机会的年轻人能够找到栖居的地方。在《美国大城市的死与生》这本书中，雅各布就提出在城市更新中，对于老旧小区不能一拆了之，这些老旧小区为低收入人群提供了生活的庇护所。

03 如何推进治理改革

那么，如何才能保障城市治理遵循宜居、包容、互惠、协商、公平这些价值导向呢？提升城市治理的宜居性、包容性和互惠性，需要构建集体论坛，推进协商对话，发展基于对话民主的柔性整合机制。为此，城市治理有必要推进社会赋权，提升协商议事能力，制定互惠性规则，而不能让赢者通吃。

在国家治理的基本制度下，探寻更好的城市治理路径，有两个机制需要改进：一是发展对话民主，二是推进跨界整合。中国之治形成了高效率的跨部门、跨领域整合机制，即通常所讲的党委领导、政府负责、社会协同、公众参与。这种整合治理通过政治动员形成政治共识，从而高度关注于特定事务，促使各方主体调整资源配置，形成运动式治理模式，在短时间内抽调各方力量及资源进行应急处置，随着政治权威的注意力转移，针对特定事务的资源集聚效应就会消解。提升城市治理的可持续性，需要推进对社会赋权，发展公共事务的集体论坛，提升公共议事能力，让自主治理更好地运转起来。保障市场机制和自主治理机制可持续运作，对于跨界事务，需要发展柔性化的整合机制。

今天，在城市治理和社会治理中，我们看到了这种柔性整合的发展趋势，包括推进社区赋权，支持成立社区自治组织，构建公共事务的议事平台，制定互惠性规则，提升公共事务的协商议事和自主解决能力。在城市、地区和街区层面，政府治理也要扩大社会参与，发展集体论坛，注重倾听社会声音，提升公共服务的回应性和问责性。

为更好地化解城市基层治理矛盾，北京市于2019年制定了两个条例，一个是《北京市街道办事处条例》，另一个是《北京市物业管理条例》。这两个条例都提出创新基层治理模式，整合辖区资源，推动各类社会主体协商共治。其中，物业管理条例规定将业主委员会和物业服务企业纳入社区治理体系，降社区自治门槛，支持居住小区成立业主大会，选举产生业主委员会，组建物业委员会，方便社区居民更好地组织起来。这展现了推进社区议事、协商共治的发展趋势，即支持社区组织发展，搭建社区议事平台，发展自主治理和跨界治理机制，而不是凡事都依赖于“自上而下”运作。