从诊疗到预防：城市生命体的治理技术

彭勃

上海交通大学国际与公共事务学院教授

编者按

3月10日习近平总书记在湖北考察新冠肺炎疫情防控工作时指出，城市是生命体、有机体，要敬畏城市、善待城市，树立“全周期管理”意识，努力探索超大城市现代化治理新路子。围绕“城市生命体”的内涵解读、治理挑战与治理路径等重要问题，由上海交通大学中国城市治理研究院主办，《城市治理研究》《公共管理与政策评论》《探索与争鸣》等期刊联合学术支持的“城市生命体——超大城市治理现代化的路径与方法”网络学术研讨会于4月11日在线上召开。日前，研究院编辑整理与会专家的发言内容，形成观点，在公众号和网站陆续分享。本文为第四篇。

此次疫情冲击了我们对一些事情固有的看法，也会影响到我们未来的研究议程。就学术研究而言，我们应该如何看待这次疫情？

传统上，在研究领域存在一股乐观情绪，普遍对我国体制持肯定态度。但是，我们不仅要关注成绩，也要关注问题。如果我们将疫情防控分成上、下半场，上半场所有的国家都有问题，面对疫情都是猝不及防的遭遇战。同时也有观点认为，疫情如果首先爆发在北、上、广等地，这些地方也未必能够应付自如。相比一般城市，武汉还有一套社区治理、社会治理的经验，被称为武汉模式。

疫情的下半场目前来说是很成功的，虽然西方国家的下半场存在一些问题，但是各国的国情和处理策略与我们不同。而且，疫情的下半场还没有彻底见分晓。所以，我们需要从专业的角度，科学、冷静、理性地思考和分析问题。

01什么是城市生命体？

中央提出来城市是一个生命体，实际上马克思早已有相关论述。马克思认为，社会并非结晶体，而是一个处于变化过程当中的有机体。生命体的说法是一种隐喻，体现了执政党和政府对民生治理怀有很强的敬畏心，如履薄冰，战战兢兢。将城市比作有机体，可以从三个方面考虑：第一，它不是一个机械的结晶，而是一个活的、有生命的存在。如前面文宏老师所讲，它并非单细胞生物，而是一个多元元素的动态组合。正因为它是一个有生命的活体，所以要像敬畏生命一样敬畏城市；第二，它是一个生命系统，需要进行物质和能量的交换；第三，它是一个牵一发而动全身的整体系统。概括地说，生命体是一个比喻或修辞，它背后所体现的是执政者对于城市管理、城市治理新的或者是更高层次的认识。

02传统治理模式的利与弊

在某种程度上来说，我们的社会管理体系比西方更加严格和谨慎。在这样的体制下，执政党和政府的危机感和紧迫感是很强的。例如习近平总书记在上海等一些大城市的讲话当中，就不断透露出对城市安全的高度关注。因此相比西方而言，我国在体制理应表现得更为谨慎和慎重。面对此次疫情，有武汉教训在前，西方的反应一开始仍然相对较为放松，远不及我国那么紧张。但是即便如此，我国仍然出现了如此严重的疫情感染，并且其严重性远胜我们所预料。为什么我们一直在提醒化解社会风险，一直很认真和重视社会安全问题，却还是出现如此大的疫情，而且还是出现在中国发展水平相对较好、管理水平较高的武汉，这值得我们思考。

就影响城市生命体治理的因素来看，存在有商业因素、政治与官僚的因素、专业规划的因素、以及社会等四大因素。城市生命体治理是受到各种力量综合作用的结果，因此无论是从管理学上分析，还是从政治学上分析，中国的影响力量组合都是与西方不同的。福山在最近的文章中认为，我们不应再就体制而谈体制，而是要重视官僚机构的作用。福山在文章末尾认为美国之所以会造成当前的局势，是因为民众对政府缺少信任。那么我们的信任是从何而来？

从理论分析的角度看，公共事务的处理有几种方式，分别为治理技术、量化信息的搜集、信息预算与管理，以及智能处置。通过这四种方式，我们看到公共事务可以分成不同类型。在这方面，我部分借鉴了福山对公共事务的分类，将公共事务分为四种，分别为规模大的治理、规模小的治理、诊疗型治理和预防型治理。不同的公共事务性质是不一样的，有的是诊疗型，有的是预防型，有的规模比较大，有的涉及面比较小。在不同类型的治理事务当中，人们可以看到我们国家治理体系在某些领域里面是比较有优势的。在某些领域里面也能够动用社会力量发挥作用。但是，在其他更多的领域所面临的困难仍然比较大。为什么会这样呢？从信息收集、信息运算和智能处置和精细化管理的四个层面来看，小规模的诊疗型治理它是最强的，最难的仍然是大规模的预防型治理。这次疫情防控属于大规模的预防型治疗，这其实是一个短板。

在城市治理现代化过程当中，国家有两种能力，其一是基础性能力。现在有人分析，我们刚性的管控和弹性的治理之间到底孰优孰劣，这仍然没有定论。为什么中国疫情已经得到有效遏制，但现在政府对于复工复学仍然十分紧张呢？上海市提出来4月27日第一波开学，到5月6日才有真正开学的打算。现在为什么会这样？是因为这是我们强行压住的。所以不同抗疫模式的效应到底最终怎么样，仍未见端倪。

03预防与诊疗

我们的政府在敬畏生命方面还是有很强的意识，执政党在这方面的方略很清晰。但是现在我们就是缺乏在思维上，在制度机制上，在技术支撑上有效体现出来。我们怎么做？我认为国家治理能力由几个部分构成，分别为统治能力、行政管理能力，还有社会治理能力。如果比较我国和西方治理体系孰优孰劣，我认为第三个方面是我们的优势，我们在社会能力方面给我们基础性的国家能力增添了力量。

关于生命体的诊疗和预防，我们的中医原理或许值得我们去考虑，今天早上我也在考虑，中医和西医还是有一定区别的。城市病的演变规律是不是也可以按照中医对于身体、生命的理解去分析？比如说邪正相争。在这个方面，外在的行政体系或者是以官僚特征的体系对城市生命体的治疗，更多的还是一种基于现代理性的机械式方法，因而造成很多问题。

如果要建构一套适应未来，尤其是风险时代的弹性的治理机制的话，我认为在如下几个方面仍然需要做深入研究。

第一，治理需要穿透社会。从国家与社会的关系来看，现在我们的治理，虽然力量下沉、身子下沉、服务下沉，其实仍然没有能够穿透社会。我们的治理仍然是处于外在于社会的一个状态当中。所以这可能是比较大的问题。

第二，单纯依靠科层体系对此类事情的管理、防范，会存在政府治理的缝隙，这次疫情也暴露出来。

第三，还有委托代理的传统难题，从中央与地方关系上看，在这种压力型体制下，委托代理的传统难题越来越明显，例如形式主义、官僚主义。这次疫情之所以这么严重，和管理的自上而下的压力性体制还是有很大的关联。

最后，现代性所带来的特大城市治理的复杂性问题，这是一个全新的难题。这种复杂性应该用治理的弹性结构来应对，完全依靠执政党或者是政府行政力量来监控、管理、处置，再动员社会，其实是难以根本上解决这个问题的。

所以从未来的发展路径上看，我认为需要让治理穿透社会，弥补政府缺陷，破解委托代理难题，还要通过弹性治理去应对复杂性。